대한민국의 천도론

<colbgcolor=#003764><colcolor=#fff> 대한민국의 천도론 大韓民國의 遷都論 Relocation of the Capital of the Republic of Korea
추진 정부	박정희 정부 참여정부 윤석열 정부
기간	1977년 ~ 1979년 (박정희 정부) 2003년 ~ 2004년 (참여정부) 2022년 ~ 현재 (윤석열 정부)
주요 내용	신수도로의 천도

1. 개요

2. 상세

3. 역사

3.1. 과거

3.2. 제7대 대통령 선거

3.3. 백지계획: 박정희 정부

3.4. 정부대전청사: 전두환 정부 ~ 국민의 정부

3.5. 1차: 참여정부

참여정부
<keepall> {{{#!wiki style="padding: 5px 10px; border-left: 10px solid #FFD918; border-right: 10px solid #FFD918" {{{#!wiki style="margin: 0 -20px -5px; min-height:calc(1.5em + 5px)" {{{#!folding [ 펼치기 · 접기 ] {{{#!wiki style="margin: -5px -1px -11px"	<colcolor=#000,#FFD918><colbgcolor=#f5f5f5,#2d2f34> 구성	인사
여당	새천년민주당 → 열린우리당
정책 및 방향	주 5일 근무 제도 · 햇볕정책 · 4대 개혁 입법 · 언론개혁 · 행정수도 이전과 지역 균형 발전 · 검사와의 대화 · 법학전문대학원 · 한미 FTA · 지역주의 타파 · 비전 2030 · 국방개혁 2020 · 한국우주인배출사업 · 대학구조개혁 · 행정중심복합도시(정부세종청사) · 혁신도시 · 2기 신도시 · 종합부동산세 · 이라크 파병 · 진실·화해를위한과거사정리위원회 · 킬체인 · 6자회담 · E-X · KHP · SAM-X · 개인회생제도 · 국민참여재판 · 제주 해군기지 · 성매매 특별법 · 의학전문대학원 · 인터넷 실명제 · 현금영수증 · 인천대교 · 제3경인고속화도로 · EBSi · 친일반민족행위진상규명위원회
평가	긍정적 평가 · 부정적 평가 · 논란이 있는 평가
타임라인
2003년	2003년 재보궐선거 · 불법 대북송금 사건 · 부안사태 · 2003 대구 하계 유니버시아드 · 행정수도 이전 추진 · 사스 국내 유입 · 이라크 전쟁 파견 동의안 통과 · e지원 도입 · 교육행정정보시스템 도입 · 법학전문대학원 도입
2004년	노무현 대통령 탄핵소추 및 심판 · 고건 권한대행 체제 · 룡천역 열차 폭발사고 · 한칠레 FTA · 경부고속철도 1단계 개통 · KTX 운행 시작 · 광주 도시철도 1호선 개통 · 제17대 국회의원 선거 · 일본 문화 개방 · 환생경제 · 주 5일 근무 제도 시행 · 수능 9등급제 발표 · 4대 개혁 입법 · 질병관리본부 설립 · 이라크 평화·재건 사단 파견 · 김선일 피랍 사건
2005년	한국철도공사 발족 · 다케시마의 날 조례 제정 · 2005년 재보궐선거 · 대연정 파동 · 호주제 민법 개정안 통과 · 530GP 사건 · 삼성 X파일 사건 · 8·31 종합부동산 대책 · 농민시위 · 2005년 APEC 대한민국 부산 정상회의 · 황우석 배아줄기세포 논문
2006년	국민과의 인터넷 대화 · 한일관계에 대한 특별 담화문 · 대포동 2호 발사 사건 · 2006년 재보궐선거 · 제4회 전국동시지방선거 · 전시작전통제권 환수 논란 · 헌재소장 공석 사태 · 남북출입사무소 설립 · 대전 도시철도 1호선 개통 · 북한 1차 핵실험 · 방위사업청 개청 · 대추리 사태 · 11.15 부동산 대책 · 사학법 재개정 논란
2007년	한미 FTA 타결 · 2007년 재보궐선거 · 행정중심복합도시 착공 · 남북열차 시험운행 · 참여정부 청와대 기자실 통폐합 논란 · 샘물교회 선교단 아프가니스탄 피랍 사건 · 2007 FIFA U-17 월드컵 대한민국 · 참여정부 평가포럼 · 10.4 남북공동선언 · 신정아 게이트 · 수능 등급제 시행 · 삼성 1호-허베이 스피릿 호 원유 유출 사고 · 제17대 대통령 선거
2008년	숭례문 방화 사건 · 호주제 폐지 · 이천 냉동창고 화재 사고
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3.6. 2차: 더불어민주당

3.6.1. 문재인 정부

3.6.2. 더불어민주당

3.6.3. 국민의힘

3.7. 진행 상황

3.7.1. 여론조사

3.8. 제20대 대통령 선거

3.9. 3차: 윤석열 정부

3.10. 제22대 국회의원 선거 과정

4. 관련 법률 및 법리

• 헌법재판소 2004.10.21., 선고, 2004헌마554, 전원재판부 결정
  '대한민국의 수도는 서울이다'를 내용으로 한 관습헌법의 근거가 되는 헌법재판소의 결정례이다.

• 신행정수도의건설을위한특별조치법 (2004년 4월 17일 시행, 같은 해 10월 21일 실효)
  위에서 언급한 2004헌마554에 의해 실효된 법률. 다만, 헌재 전원재판부가 위헌으로 결정한 건 오로지 '이 법률'일 뿐, '수도 이전을 시도하는 건 위헌'이라든지 '수도는 서울이라는 판단과 배치되는 일체의 행동은 위헌'이라고 선언한 게 아니므로 오해하지 말아야 한다.[11] 헌법재판소가 헌법을 뛰어넘는 초헌법적 기구가 아닌 한 그렇게 판단할 권한 자체가 없거니와, 처음부터 2004헌마554 결정례의 판단 범위는 '신행정수도특별조치법'으로 한정돼 있어서 위 결정례를 근거로 수도 이전을 원천봉쇄하는 논리로써 사용[12]할 수 없다. 그러므로 설령 수도 이전을 실행하더라도 16년 전에 만든 관습헌법에 위배될 소지가 있다고 말할 수 있을 뿐, 가령 새롭게 입법할 수도 이전 법률 또는 처분은 위헌이라고 단언할 수 없는 것이다. 왜냐하면 그러한 법률 내지 처분은 과거 결정례의 판단범위가 아니(었)기 때문이다. 그리고 '여담' 문단에서 자세히 서술할 '관습법은 부단히 변천하는 개념'이라는 점까지 감안하면 단정적으로 그것이 위헌이라고 주장하기 더욱 어렵다.

• 신행정수도후속대책을위한연기ㆍ공주지역행정중심복합도시건설을위한특별법 (2005년 5월 19일 첫 시행)

• 헌법재판소 2009. 2. 26. 선고 2007헌바41 전원재판부 결정

5. 찬반

5.1. 찬성론

• 수도권 과밀화의 해소 및 권력 분산
  세종특별자치시를 중심으로 국토개발계획을 재정립할 수 있게 되어 지역 불균형을 해소하는 데 도움이 된다. 예를 들어 나주시로 내려간 한국전력공사가 나주의 재정에 톡톡히 보탬이 되는 것을 보면 알 수 있다. 반대론에서 세종시가 수도권에 인접하기 때문에 수도권 과밀화 해소에 도움이 되지 않는 주장이 있으나, 서울에 모두 중심기능을 넣는 것보단 행정적 기능이라도 다른 곳으로 이전시키는 것이 더 낫다. 어차피 수도를 다른 지역으로 옮긴다고 해서 수도권에 거주하는 사람들이 "내일부터 서울을 떠나 다른 수도로 이사를 가자!" 라고 주장하지는 않기 때문이다. 그리고, 세종시라는 지리적 위치 때문에 수도권 과밀화 해소효과가 낮을 뿐이지, 반드시 수도에 둬야 하는 수십 국가의 외교공관과 중앙행정기관(외교부, 통일부, 여성가족부, 금융위원회, 법무부, 검찰청), 정치 전문기관(중앙당사, 여론조사기관, 정치 싱크 탱크 등)이 옮겨가야 해서 서울 과밀화를 해소할 수 있다. 또한 남한의 중앙쪽에 있을뿐만 아니라, 기존 중심지였던 서울과 크게 멀지 않아 현실성이 높다는 점도 장점 중 하나이다.

• 행정 효율성의 증대
  현재 대한민국 정부의 주요 부처 중 절반 이상은 세종특별자치시의 정부세종청사에 본부를 두고 있다.[13] 그러나 여전히 대한민국 국회와 대통령 등 행정부 고위관료들은 서울에 있기에 서울과 세종을 오가며 길거리에서 시간을 보내는 공무원들이 상당히 많다. 이 때문에 '길거리 국장', '카톡 과장'이라는 말도 공무원 사회에 등장했다. 수도 이전을 통해 청와대와 국회를 새 행정수도로 옮기면 적어도 공무원들이 일처리를 위해 서울과 세종을 오가는 불편함은 적어지고 행정의 효율성도 그만큼 높일 수 있게 된다. 이 때문인지 국회 세종의사당, 대한민국 대통령 세종집무실, 대한민국 대통령 세종관저가 설치되었다.

• 북한의 타격 위협으로부터 정부기관이 자유로워짐
  휴전선에서부터 서울특별시까지의 거리는 불과 50km도 안 되며 개전 시 대통령, 국회 등 헌법기관이 최우선 공격대상이 될 수 있으므로 되도록 후방으로 빠지는 게 유리하다. 서울의 군사적 입지로 인한 유무형의 비용은 대한민국의 모병제 도입 찬반 논쟁 문서 참조. 그러나 서울의 천만 시민은 여전히 그 자리에 남아있기 때문에 초반에 국가 수뇌부가 삭제될 위험이 줄어들 뿐이지 전체적으로 크게 달라지는 건 없다는 반론도 있다. 캔버라로 행정수도가 됐지만 여전히 호주 제1, 2의 도시는 시드니와 멜버른이며, 브라질이 브라질리아로 수도이전을 하였어도 여전히 제1, 2의 도시는 리우데자네이루와 상파울루인 것처럼[14] 새로운 수도를 만들어도 여전히 한반도 인구의 절반은 구 수도권에 머무를 것이라는 것이라는 주장이다.

5.2. 반대론

• 실효성 없음 - 참고영상(광주KBS)
  이는 수도 이전이 위헌 또는 고도의 통치 행위인 것과 별개로, 가장 중요한 현실적인 사유이다. 서울과 어느 정도 가까운 세종시의 특성상 수도권 과밀화를 분산하는 데 큰 효과가 없을 가능성이 생긴다. 현재도 서울에 집을 두고 기차를 이용해 세종시에 출퇴근하는 공무원들이 적지 않으며, 같은 이유로 1호선 조치원역 연장과 같은 얘기마저도 나오고 있다. 즉, 세종 천도론은 "비수도권 광역대도시권을 키워야 하는 문제를 세종시로만 옮기면 해결된다."고 말하는 주장이다. 정부기관만 세종으로 옮겨 봤자 그 효과는 크지 않을 것이며, 정말로 수도권 과밀화를 해결하기 위해서는 정부기관의 이전보다는 지방에 삼성, LG 같은 기업체를 이전하여 일자리를 창출하고, 인프라를 지어서 ‘서울의 편의성[math(-)]서울의 집값[math(<)]지방의 편의성[math(-)]지방의 집값’이 성립하도록 해야 한다. 각 지방의 특색을 바탕으로 개별적 특화를 해서 수도권과 경쟁하고 기업 본사 일부와 인프라 일부를 비수도권으로 분산시키는 것도 이와 연관성이 있다. 수도 이전으로 과밀화 해소 효과가 아예 없는 것은 아니지만 그 수준이 수도 이전이라는 사회적 비용을 소모하면서까지 얻을만한 이득인지는 생각의 여지가 많다. 한국의 대통령은 임기 5년의 단임제이며, 수도 이전은 임기 5년 내로 완공할 수 있는 사업이 아니다. 세계 영토 순위에서 3위인 미국 같은 나라도 그 수도가 대서양을 면하고 있는 동부에 위치하고 있으며 20세기 이후로 그 어느 정권, 대선 후보들도 수도 이전을 공약한 바 없다. 하물며 미국의 1개 주보다 작은 대한민국에서 수도 이전은 좋게 말해봐야 정책 실패이고 나쁘게 말하자면 사기극이다. 그리고 무엇보다 6·25 이후로 전쟁의 양상이 변화하였다. 현대전은 더 이상 물리적인, 그것도 재래식 전쟁으로만 싸우지 않는다. 서울에서 세종까지의 거리를 감안하면 북한의 미사일 공격으로부터 그다지 안전한 것도 아니다. 남한을 겨누고 있는 미사일의 사거리는 이미 제주도까지 그 사정권에 들어오기 때문. 무장공비나 땅굴의 위협도 옛이야기다.

• 수도권과 비수도권의 분열 및 갈라치기
  천도 실패의 대표적 사례인 통일신라의 달구벌 천도 때도 마찬가지였다. 기사(중앙일보) 삼국통일 이후 신문왕은 남쪽으로 지나치게 치우친 수도 금성의 한계와 지배층인 진골세력의 권력 약화를 노리고 오늘날의 대구로 천도를 시도했으나, 그들의 극심한 반발에 밀려 천도 계획을 물렸다. 천도 자체는 성공했으나 반발에 시달린 끝에 쿠데타가 일어난 태봉과 천도한 지 15년이 지나 내전에 휩싸인 미얀마의 예까지 존재한다. 예행정수도 이전도 이와 마찬가지로 '기득권을 두고 다투는 혈투의 연장선'이므로 필연적으로 서울특별시에 소재한 수많은 부동산을 보유한 기득권층의 반발과 기득권까지는 아니더라도 생활 터전으로 '수도권'이라는 메리트를 가진 서울수도권 출신의 반발을 피할 수 없으며 설령 현상 타파세력의 절대 우위로 수도 이전에 성공하더라도 이후에는 두 세력 사이의 화합은 불가능에 가깝다고 볼 수 있다.[15] 2024년 기준 인구 비율은 수도권 인구 50.69%, 비수도권 인구 49.31%로 수도권 인구가 비수도권 인구보다 70여만 명이 더 많고 격차는 계속 더 커지고 있다. 수도 이전의 한가지 방법으로 국민투표도 거론되는데, 이미 서울·경기의 인구 수가 과반수를 넘은 상황에서 국민투표로 해도 그 결과를 장담할 수 없다.

• 분산으로 인한 대한민국의 효율성 약화
  특히 국책금융기관 등의 이전이 핀테크 시대 바이어와의 교류에 악영향을 줄 수 있다는 지적이 있다. 결국 참여정부 하에 국책금융기관의 이전은 무산되었다. 국가위기 상황에서도 대응능력이 떨어질 수 있다. 대통령은 서울, 장관은 세종 이런 식으로 주요인사들이 모이는 시간이 걸린다. 돌발적인 국가 위기상황의 예를 들어 북한이 남침을 해오거나 미사일을 쏘거나 했을 때 대응해야 할 시간은 매우 적은데 주요 기관들이 분산되어 있으면 물리적으로 모이는 데 시간을 허비하고 신속한 대응능력이 떨어지게 된다. 장관들은 상당수 시간을 서울에서 보내는데 공무원들은 서울-세종을 오가며 도로에서 막대한 시간을 허비하고 있다.
  
  게다가 수도권 인구가 비수도권 인구를 추월한 상황에서 경제 중심지는 사실상 서울이라서 세종은 "현장과는 괴리된 공무원의 섬"이라고 보는 의견도 있는데, 이와 관련해서 대표적으론 메르스 사태가 터진 곳은 수도권인데 보건복지 의료를 담당하는 기관들은 대개 세종시로 이전한 이후여서, 메르스 사태를 제대로 대응하지 못한 이유로 바로 이렇게 분산된 행정을 꼽는 경우가 있었다. 독일 등도 원래 이렇게 수도가 사실상 분할되어 있었는데, 그 비효율에 학을 떼고 베를린으로 환도하였다. 모든 것은 중심 집중 시너지가 중요하다. IT기업들이 실리콘밸리에 모여있고, 스탠퍼드 대학교 옆에 입지를 정한 것도 이 시너지를 생각해서다. 국가행정도 마찬가지다.

• 남북통일 시대에 역행하는 정책
  세종시로의 수도 이전이 남북통일에 대비하지 못하는 정책이라는 지적이 나온다. 통일수도라는 취지에도 맞지 않고, 통일이 되면 수도가 오히려 남쪽에 치우쳐 있어서 북한 지역 개발에도 어려움이 클 것이라는 지적이 있다. 오히려 개성이나 평양으로 올라가야할 수도 있다. 이런 문제들 때문에 남북이 통일 후 세종시로 이전했던 수도와 정부기관을 다시 옮겨야 할 수도 있는 상황이 오면 어디로 옮길것인지 말이 나오는 이유가 여기에 있다. 즉 위에도 언급되었듯 세금낭비라는 것. 오히려 통일 이후를 대비한다면 조선 광해군이 천도를 시도했던 현 경기도 파주시가 더 효율적일 수 있다. 파주시의 경우 수도권의 반발도 어느 정도 누그러뜨릴 수 있을 것이다.

• 남북관계에서의 정통성 논쟁 문제
  분단 현실에서 정통성 논쟁과도 연관이 있다는 수도 관습헌법 법리 옹호론도 감안할 필요가 있다. 한반도에서는 사실상 두 국가가 치열한 체제 경쟁을 하고 있는데, 조선시대 500년동안 수도(한성)였고 일제강점기 때에도 사실상 중심도시(경성)였던 서울을 수도로서 계속 계승하고 점유하고 있다는 것은 한반도의 정통성을 가진 국가가 대한민국이라는 것을 주장하는 하나의 강력한 근거이기 때문이다. 북한도 헌법 103조에 '조선민주주의인민공화국의 수도는 서울'로 명문화되어 있었고, 1972년 '서울'에서 '평양'으로 헌법을 개정하였다.
• 다만, 여기에 대해서는 반론이 가능하다. '두 성지의 수호자'를 자처하는 사우디아라비아의 경우 메카, 메디나는 역사성이 긴 도시이지만[16] 수도는 국토 중앙에 있는 리야드로, 세종특별자치시와 마찬가지로 기존 디리야 읍내 옆에다가 새로 현대식 도시를 만들었다.

위 반론에서 언급한 사우디는 체제경쟁을 하는 분단국가도 아니다. 남한의 대통령은 북한의 포격으로부터 2천만의 인질(?) 역할로서라도 서울이라는 수도와 전방에 있을 필요가 있다. 분단국인 서독도 동독 안의 섬인 베를린을 명목상 수도로 뒀고, 중화민국의 명목상 수도는 여전히 난징이다. 세종과 평양을 비교한다면 평양이 수도로서 훨씬 역사가 길다.

6. 여담

• 관습헌법 법리 구성은 "천도가 옳은가 그른가"는 별론으로 하고 법학, 행정학, 정치학적으로 상당한 비판을 야기했다. 애초에 관습법은 시대의 변화와 사회의 법질서의 변화에 따라 부단히 변천하는 개념이며, 그렇기에 관습헌법은 성문법 체계를 바탕으로 한 오늘날 대한민국의 법치주의에는 어울리지 않는다.[17] 이미 성문법 체계를 채택하고 있으므로 굳이 관습헌법이라는 불문법상 원리를 받아들일 이유도 없었을 뿐만 아니라, 설령 관습헌법을 받아들이더라도 사회 구성원들이 가진 해당 법규범의 구속력에 대한 확신이 소멸되었다든지 지배적 이념 내지 지배적 사회질서에 변화가 생긴다면 그 관습헌법의 효력은 특별한 절차를 거치지 않더라도 어느 시점에는 자연스럽게 부정될 수밖에 없는 것이었다. 그런데 헌법재판소 재판관의 다수는 해당 논리의 조악함에 대해서 당연히 알고 있었을 것임에도 관습헌법이라는 체계를 새롭게 만들어 냈다.
  
  더구나 불문법을 채택하고 있는 나라는 영국 등 소수의 국가에 불과하기 때문에 해당 관습헌법의 개정절차를 판단함에 있어서 새로운 법리를 만들어내기 보다 기존 불문법 국가들의 법리[18]를 차용하는 게 논리적 정합성을 감안해보면 정상이라고 봐야 한다. 그러나 헌재는 대뜸 '관습헌법의 개정은 반드시 제130조에 의거한 헌법개정의 방법에 의하여야만 한다'고 못박아 버렸다.[19]

• 네덜란드는 헌법 제 32조 국왕의 취임 선서 관련 조항에 수도 암스테르담을 명시해 두어 헌법상 수도는 암스테르담이다. # 그러나 네덜란드의 국회, 총리의 집무실을 포함한 행정부, 사법부는 모두 헤이그에 위치하고 있으며 대한민국을 포함한 모든 수교국의 대사관도 헤이그에 상주한다.[21] 뿐만 아니라 국왕도 헌법상 수도인 암스테르담의 왕궁이 아닌 헤이그에 위치한 하우스텐보스 궁전 또는 누르데인데 궁전에서 직무를 수행하고 암스테르담 왕궁은 사실상 행사용으로만 사용되고 있다. 다만 국왕의 취임식 및 해외 정상의 국빈 방문 환영 행사와 만찬 등에는 여전히 암스테르담 왕궁을 사용하며 네덜란드의 상징적 및 헌법적 수도로서의 역할을 계속 하고 있다.

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