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1. 제10장 헌법개정
부칙을 제외한 대한민국 헌법의 마지막 부분은 헌법개정과정을 규율하고 있다. 이와 관련하여 국민투표법이 제정되어 있다.1.1. 제128조 헌법개정안의 제안
① 헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.
② 대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.
② 대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.
개헌안은 국회재적의원 과반수가 제안할 수도 있고, 대통령이 직접 발의할 수도 있다. 그러나 128조 2항에 "제안 당시의 대통령에겐 효력이 없다"고 명시되어 있으므로 대통령이 개헌으로 자신의 장기집권을 도모할 수는 없다. 과거 대통령들이 헌법을 멋대로 고쳐 정권의 연장을 꾀하던 과오를 반복하지 않기 위한 조항이라고 할 수 있겠다. 판례 등에서는 이것을 "반성적 고려"라고 표현한다.
한 대통령이 재임 중 두 번 개헌하여, 첫 번째 개헌에서 먼저 제128조 제2항을 없애고, 그 다음 개헌에서 임기연장이나 중임제 조항을 집어넣는 방법으로 스스로의 집권을 연장할 수는 있는가에 대해 법리적 논쟁이 있는데, 다수설에 따르면 불가능하다. 제128조 제2항은 현직 대통령에 대한 인적 구속사항이기 때문이다. 따라서 쪼개기 개헌을 한다고 해도 재임 당시 대통령이 두 번의 개헌 동안 모두 임기 중에 있는 한, 임기연장을 위한 개헌은 불가능하다. 다만 이 경우에도 대통령이 하야하고 권한대행 시기에 개헌을 실시한 후, 재선으로 당선되는 것을 적어도 이론적으로는 막을 수 없다. 또한 제2항의 내용에 한 가지 허점이 있는데, 헌법개정 제안 이전에 재임한 대통령에게는 적용되지 않는 조항이기 때문에 헌법개정 제안 이전에 임기를 마친 대통령은 개헌에 의해 출마 자격을 충족하게 된다면 다시 출마할 수 있다. 결국 대통령의 임기와 관련된 헌법조항의 부정적인 방향으로 개정을 차단하는 이른바 헌법의 수호는 헌법조항 그 자체나 국회, 법원, 헌법재판소와 같은 헌법기관과 더불어 궁극적으로는 국민에게 달려 있는 문제라고 하겠다.
한편 제128조는 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정의 효력만을 부인하고 있으므로, 임기 단축하는 경우에는 개정 제안 당시의 대통령에게도 적용된다고 볼 수 있다. 실제로 전자의 경우는 노무현 전 대통령이 원 포인트 개헌안으로 제안한 바 있다.
1.2. 제129조 헌법개정안의 공고
제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.
쉽게 말해서 헌법개정을 날치기로 하지 말라는 뜻이다.
헌법개정안 공고문의 전문에는 대통령 또는 국회 재적의원 과반수가 발의(發議)한 사실을 적고, 대통령이 서명한 후 대통령인(大統領印)을 찍고 그 공고일을 명기(明記)하여 국무총리와 각 국무위원이 부서(副署)한다(법령 등 공포에 관한 법률 제3조).
1.3. 제130조 헌법개정안의 확정
① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.
② 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여[1] 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
③ 헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.
② 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여[1] 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
③ 헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.
제안된 헌법개정안을 국회의 의결과 국민투표로 확정하는 절차를 규정한 조항이다.
딱 봐도, 개헌은 일반적인 법률 개정에 비할 수 없을 정도로 까다롭고 힘들다. 이처럼 헌법을 쉽사리 바꾸지 못하도록 까다로운 조건을 걸어둔 헌법을 "경성헌법"이라 하며, 헌법의 경직성을 이야기할 때 자주 거론되는 부분이기도 하다.[2]
요약하자면
1) 국회 재적의원의 과반수 또는 대통령이 발의해서
2) 대통령이 개헌안을 20일 이상 공고하고
3) 개헌안이 공고된 날로부터 60일 이내에
4) 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻고[3]
5) 국회에서 의결된 날로부터 30일 이내에
6) 국민투표에서 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻음으로써[4] 개헌이 확정된다.
이 모든 조건이 전부 순서대로 충족되어야만 합법적인 개헌이 가능하다. 따라서 국회 표결 없이 국민투표만으로 개헌을 확정하거나, 순서를 바꾸어 국민투표를 먼저 실시하여 민심을 확인한 후에(…) 국회가 의결함으로써 헌법을 개정하는 등의 일은 허용되지 않는다. 문재인 대통령이 2018년에 제안한 개헌안도 3)까지는 통과했으나 4)에서 막혀 좌절되었다.
헌법개정절차는 교양으로라도 그 기준을 알아두면 좋다. 숫자가 많이 등장하고 조건이 명확하지만, 정확히 외우기는 의외로 까다롭기 때문에 헌법 시험에서는 단골 출제대상이다.
개헌안이 국민투표를 통과하는 순간 개헌은 확정되므로, 이후 대통령의 공포는 행정절차에 불과하다.
개헌안에 관한 국민투표절차나 결과에 대해 법적으로 이의를 제기하는 경우(국민투표소송) 중앙선거관리위원회 위원장이 피고가 되며, 대법원이 단심제로 이를 판단한다.
헌법개정 공포문의 전문에는 헌법개정안이 대통령 또는 국회 재적의원 과반수의 발의로 제안되어 국회에서 재적의원 3분의 2 이상이 찬성하고 국민투표에서 국회의원 선거권자 과반수가 투표하여 투표자 과반수가 찬성한 사실을 적고, 대통령이 서명한 후 국새(國璽)와 대통령인을 찍고 그 공포일을 명기하여 국무총리와 각 국무위원이 부서한다(법령 등 공포에 관한 법률 제4조).
2. 관련 문서
[1] 현행 한글 맞춤법은 1989년에 제정되었지만, 현행 헌법은 그로부터 2년 전인 1987년에 제정되었기 때문에 개정 이전 맞춤법이 적용되었다. 그래서 현재 올바른 표기는 '부쳐'이지만 이 두 글자를 고치려면 헌법을 개정해야 한다.[2] 반대로 일반적인 법과 동일한 수준의 조건을 달아 개헌을 할 수 있는 헌법은 "연성헌법"이라고 한다.[3] 국회법에 따르면 개헌안에 대한 표결은 그 역사적 책임을 명확히 하기 위해 기명투표로 하게 되어 있다.[4] 일례로 유권자가 1,000명이라 하면 그 중에 적어도 501명 이상이 투표에 참여하여야 하고, 501명의 과반수인 251명의 찬성을 최소한 얻어야 한다.