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1. 개요
이명박 정부가 추진한 주택 정책의 핵심이 되었던 공공 주택 공급 사업이다. 2008년 9월 19일 국민 주거안정을 위한 도심공급 활성화 및 보금자리 주택 건설방안을 발표했으며, 기존의 '국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법'을 보금자리주택건설 등에 관한 특별법으로 전부 개정하여 이에 근거하여 실시하였다.2009년부터 2018년까지 총 10년간, 150만 채의 공공주택을 분양과 임대로 나눠서 공급하는 매머드급 정책이었다. 보금자리주택 정책은 국민 모두가 집을 '소유'한다는 국가적 목표를 갖고 탄생했다. 이를 달성하기 위해 비싸게 주택을 공급하는 민간에만 주택 공급을 맡기지 않고, 한국토지주택공사(LH)를 활용하여 공공주택을 저렴하게 공급함으로써 누구나 집을 살 수 있게 한다는 것이 구체적 목표였다. 이 때 이후 3년 8개월간 LH 사장으로 이명박 측근인 전 현대건설 사장 이지송이 임명되었다.
보금자리주택은 '공공 분양'과 '공공 임대'로 이뤄졌다. 분양과 임대, 양 시장 전체를 모두 다루겠다는 의미였다. 공공이 임대를 넘어서 민간의 영역으로 여기던 분양 시장에까지 진출한다는 점에서 민간 시장의 공급자들은 충격을 받았다. 그간 공공은 분양보다는 임대 시장에서 주거복지 측면의 역할만을 주로 해왔기 때문이다. 그런데 모든 세대주가 소유할 수 있는 주택을 건설하겠다면서 훨씬 더 낮은 단가로 택지개발과 시공까지 하고, 공공이 직접 시장에 개입하여 매년 대규모로 분양까지 한두 해도 아니고 자그마치 10년간 해댄다면, 어느 민간업체가 이런 공룡과 경쟁할 수 있겠는가. LH라는 한국 최대의 시행사에 견줄만한 민간 시행사는 단 한 곳도 없었다. 한 마디로 주택 공급 면에서 게임체인저급 존재가 등장한 것이다.
무엇보다 그 규모 역시 충격적이었다. 매년 공공 분양이 될 보금자리주택이 연 7만 호, 10년간 총 70만 호에 이르렀다. 당시 연평균 25만 호 수준으로 민간 분양을 하던 상황에서 보면 보금자리라는 이름의 공공 분양은 총 분양의 30%에 이르는 엄청난 물량이었다.
임대의 경우 그 수와 종류는 더 많아 임대만 합산하면 연 평균 8만 호로 총 10년간 80만 호를 건설할 계획이었다. 분양과 임대, 두 부분 합쳐 10년간 150만 채로 노태우 정부[1] 이후 최대 규모의 공급 대책이었다.
당시 단군 이래 최대 공공 분양 공급계획이라 불리었는데 도대체 어느 땅에 이렇게 어마어마한 규모의 주택을 건설할 것인지 많은 사람들이 궁금해 했었다. 개발의 아이콘 답게 MB정부는 박정희 대통령이 만든 이후 계속 유지되던 서울시를 둘러싼 그린벨트 지역을 차례대로 해제하겠다고 발표했다. 서민을 위한 임대주택 공급이라는 공익을 내세워 그린벨트 해제의 명분을 확보했다. 아마도 그린벨트를 풀어 민간 신도시만을 건설하려고 했다면 실현이 어려웠을 수도 있다. 그러나 공공성을 확보함으로써 논란을 잠재웠다.
그린벨트 지역을 해제하고 1기 신도시보다 더욱 양호한 입지조건을 자랑하면서도 가격은 더 낮은 보금자리주택이 2009년에 시범사업으로 첫 삽을 뜨게 되었다. 강남구가 시작이었다. 세곡,내곡의 시범사업을 시작으로 보금자리지구가 1~5차까지 잇따라 지정되었다. 경기도 광명시 등에는 분당신도시만한 신도시 규모의 보금자리주택을 건설할 계획이 세워졌다.
2. 상세
보금자리주택은 2009년부터 2012년 말까지 4년간 총 54만 가구가 사업 시행 인가를 받는다. 특히 2011~2012년 보금자리의 정수인 공공 분양 물량이 늘어나면서 부동산 시장 전반에 영향을 주기 시작한다. 보금자리 주택은 공공택지에 공급되므로 주택 조성 원가(토지비+건축비)가 애초부터 저렴할 수밖에 없었다. 게다가 서울 주변의 그린벨트 지역을 해제했으므로 1기 신도시,2기 신도시보다 더 서울에 인접한 입지여서 그야말로 '싸고 좋은' 주택이었다. 시간이 지나면서 보금자리주택 청약 열기는 가파르게 치솟았다. 반대로, 보금자리와 경쟁해야 하는 일반 민간 분양주택들은 처참한 분양 성적표를 받아들일 수밖에 없었다.보금자리가 확장 일로에 있던 2011~2012년은 거시경제 환경이 좋지 못했다. 2008년 글로벌 금융위기를 중국의 투자 확대로 회복하는 듯하더니, 금융위기의 여진에 해당하는 2011년 말 유럽 재정 위기의 파도가 한국을 뒤덮었다. 유럽은 한국과 큰 관계가 없다고 했지만 막상 뚜껑을 열어보니 중국을 통해서 유럽으로 연결되는 고리가 드러나면서 한국 역시 상당한 외부 충격을 받았다. 그 결과 경제성장률이 급하락했다.
이런 국면에서 싸고 좋은 공공 분양주택이 민간 분양 시장에 들어와서 큰 인기를 끌기 시작했다. 민간 분양은 보금자리주택에 경쟁이 되지 못하여 팔리지 못하는 찬밥이 된 것이다. 상황이 이러하니 민간업체들은 보금자리주택이 사라지기를 원했던 듯 싶다.#
그래서 2013년 초 박근혜 정부 들어 첫 부동산 대책인 4.1 대책에서 당시 국토교통부 서승환 장관은 보금자리주택에 대한 대대적 수술을 예고한다. 4.1 대책은 이러한 배경에서 '시장 정상화'라는 목표를 내걸고 발표됐다. 그 당시 시각에서 보자면 보금자리주택은 민간 사이에 갑자기 들어온 '공공'이라는 괴물, 즉 '비정상'이었고 이런 비정상을 없애는 것이야말로 '시장 정상화'였던 것이다.
구체적으로 4.1 대책은 분양형 보금자리주택을 연 7만 호에서 연 2만 호로 줄여 총 20만 호만 공급하겠다는 내용을 포함했다. 얼핏 들으면 앞으로 매년 꾸준히 보금자리주택 분양을 5만 호씩 줄여서 공급할 것처럼 보이나 실상은 그게 아니었다. 이미 이명박 정부 시절 연 7만 호씩 약 3년 간 공급된 물량이 누적 20만 호 정도인 상태였다. 따라서 '연 2만호로 10년 누적 20만 호'라는 목표는 이미 달성된 셈이었다. 4.1 대책은 분양형 보금자리주택 70만호 공급 계획을 20만 호로 수정한 것이었고 수정과 동시에 목표가 달성됐으므로 공급 계획은 강제 종료 당하게 되었다. 단 한 번의 정책으로 50만 호에 이르는 거대한 규모의 주택 공급이 순식간에 사라진 것이다.#
이후 박근혜 정부의 주택 공급 정책은 임대주택인 행복주택이 주가 된다.
박근혜 정부 때인 2014년 공공주택으로 명칭을 바꾸면서 근거 법률도 '공공주택건설 등에 관한 특별법'으로 개정하였다.
3. 추진계획/영향
공공이 재정, 기금의 지원을 받아서 분양주택과 임대주택을 그냥 같이 건설한다. 과거 공급자 위주의 일방적인 공급에서 벗어나 소득계층별 수요에 부응하는 수요자 중심의 다양한 주택을 공급한다. 분양주택은 중소형 위주로, 임대주택은 공공임대[2], 장기전세주택[3], 장기임대[4]등으로 나뉜다. 처음에는 2018년 까지 수도권 100만, 지방 50만 가구 공급을 계획하고 있었다.뉴타운이 주택과 도시기반시설을 같이 재정비,재개발 하는것이라면 보금자리는 도심이나 개발제한구역등 도시 인근 선호지역에 공공이 건설하는 것이다. 그러나 같이 기반시설을 같이 짓는다는 도심형은 얼마 없고 주거중심형이 80% 이상이라서 재개발이냐 신규건설이냐 차이 정도가 가장 큰 차이점이다. 사전예약 방식의 청약제도 도입을 했다는 것도 특화된 점중에 하나였다.
MB정부는 부동산 가격 상승을 막고 시장을 안정시키기 위해 임대와 분양의 공급을 늘리고 분양의 경우 인근 주택가격의 80% 수준으로 공급하려 했다. 입지가 동탄 등 2기 신도시 보다 서울에서 가깝고 급등하던 주택시장가격과 비교해보면 ‘반값’ 아파트로 불릴 정도의 분양가였기에 무주택자에게 환영을 받았다.
보금자리주택은 2009년 사전청약, 2010년 말 본청약을 시작하면서 본 궤도에 올랐다. 공공이 직접 건설하여 분양가를 시장가격보다 15~30% 저렴하게 공급했는데 사전예약제를 통해서 공급하자 무주택자와 신혼부부들은 격하게 반응했다.
2008년 글로벌 금융위기가 터져서 전세계 부동산 가격이 2011년까지 4년간 부동산이 침체되었는데 한국은 그 시기에 멀쩡하게 버티다가 다른 나라들이 다 오르기 시작하는 2012, 2013년에 한국만 부동산 시장이 조정을 받았던 이유, 특히 서울 아파트 값이 상당히 큰 조정을 받았던 이유가 보금자리주택 때문이었다는 분석이 있다. 2008년 글로벌 금융위기 이후에 경기가 나빠진 것을 완화시키려는 의도로 경기부양도 할 겸, 그리고 직전까지 크게 오른 집값도 잡을 겸 실시한 대대적인 보금자리주택 공급의 결과란 것이다.
다만 리먼 사태로 거시경제가 침체에 빠지면서 주택시장도 매매 거래가 실종되고 여기에 내 집 마련에 나섰던 무주택자들이 보금자리주택을 염두에 두고 전월세에서 대기를 타면서 수요가 크게 줄어들자 매매가 더욱 줄었다. 결과적으로 주택시장은 안정을 넘어서 오히려 침체로 빠져들었다.
이명박정부의 보금자리주택의 대표적인 사업지는 강남 서초권이다. 첫 공급지였던 강남지구(세곡)와 서초지구를 비롯해 2차로 지정된 내곡지구, 세곡2지구의 분양가는 당시 주변 시세의 70% 미만으로 ‘10년 전매제한 및 5년 거주의무’라는 제한요건이 있었다.
서울 도심권 보금자리주택지구인 강남지구는 그린벨트를 개발한 것이었다. 현재의 세곡푸르지오와 강남LH1단지e편한세상은 각각 2010년,2011년 본청약시 분양가가 평당 평균 1,000만원 내외로, 각각 전용59제곱미터가 2억원 초반, 84제곱미터가 3억원 중반 가격으로 책정됐다. 2020년 9월 기준 이들 지역 실거래가는 분양가 대비 5배에 달한다.
4. 비판
대한민국의 부동산은 경제 개발로 도시와 수도권의 인구 집중화가 심화되고 다른 나라에 비해 빠른 속도로 경제규모가 커진터라 부동산 가격의 상승폭이 큰 편이었다. [5] 부동산의 가격 상승은 서민들에게 치명적인 문제였던 만큼 역대 정권의 공통적인 핵심 과제였을 만큼 민감한 요소였다. 21세기 이후에도 이런 흐름은 마찬가지여서 노무현 정부는 오르는 집값을 잡기 위해 공급 확대[6]와 함께 부동산 관련 각종 규제를 도입해 시장을 안정시키려 했으며, 이명박 정부는 주택 공급이 부족해서 집값이 오르는 것이라 보고 규제를 풀고 부동산 공급을 늘려 수급을 조절해 시장을 안정시키려 노력했다.그러나 금융위기가 터지고나서 민간 주택 수요까지 같이 끌고 내리는 부작용[7]이 발생한다. 부동산 경기의 냉각으로 집값은 떨어졌으나 반작용으로 민간 기업들이 분양을 포기해 신규 주택 공급량이 감소하면서 대신 고급 아파트의 전셋값이 급등했다.[8] 즉, 집값이 폭락하여 많은 사람들이 하우스 푸어로 전락한 것이다.박근혜 정부는 보금자리주택 대신 행복주택과 뉴스테이를 추진하기로 했고, 결국 2013년 4.1 대책으로 신규 보금자리주택 지정이 중단됐다.#
4.1. 반론
보금자리 주택이 현재 아파트 공급의 기준인 전용면적 85㎡를 대한민국 표준으로 만들어 1~2인 가구가 거주하기엔 맞지 않으며 이들이 필요한 면적의 아파트 공급 부족 현상을 만들었단 평가도 있으나 이들이 간과한 점은 1~2인이 거주 시 필요한 주택은 아파트가 아닌 오피스텔이나 원룸 등으로 대부분 공급되고 있으며 이는 오히려 공급 부족이 아닌 공급과잉 상태로 문재인 정부 시절 부동산 폭등에서도 소형평형 오피스텔은 시장의 외면을 받는 반면 일명 아파텔이라 불리는 대형 평형 오피스텔의 경우는 아파트값에 근접할 정도로 폭등하였다.#또한 문재인 정부의 신혼희망타운 역시 같은 단지를 보더라도 전용면적이 커지면 커질수록 경쟁률이 높아지며 더 나아가 신혼희망타운 자체가 작은 평수로 인해 상대적으로 서민의 외면을 받고있는 것이 현실이다.#
즉 건설사들이 전용면적 59㎡, 85㎡ 형태의 주택만 찍어내는 것은 투기꾼들의 개입 때문이 아닌 1~2인 가구용 소형 주택은 오피스텔 등으로 충분히 공급되고 있고 국민들이 가장 선호하는 타입이 85㎡ 형태기 때문에 시장경제 원칙에 따라 만드는 것이지 국민들이 억지로 업셀링을 강요당하고 있다는 주장은 무리가 있다.[9]
5. 지구
- 시범지구: 서울강남, 서울서초, 고양원흥, 하남미사
- 2차지구: 구리갈매, 남양주진건, 부천옥길, 서울내곡, 서울세곡2, 시흥은계
- 3차지구: 서울항동, 인천구월, 하남감일,
광명시흥[10], 성남고등 - 4차지구: 서울양원,
하남감북[11] - 5차지구: 고덕강일, 과천지식정보타운
- 소규모지구: 서울신정4, 서울오금[12]
- 전환지구[13]
[1] 200만 호[2] 10년간 임대후 분양[3] 20년동안 전세 임대, 서울시에서 처음 도입했다.[4] 국민임대는 소득에 따른 차등임대, 영구임대는 최저소득층에게[5] 물론 단기적으로는 하락하거나 조정되는 시기도 있었다.[6] 이 시기에 지정되어 개발이 시작된 것이 판교신도시와 위례신도시 등 제 2기 신도시다.[7] 사실 경제학상 당연한 원리다. 적당한 가격의 매물이 압도적인 물량으로 풀리면 고가 매물 수요는 떨어지는 점은 경제학에서는 상식급.[8] 이는 2008년 금융위기 이후 부동산 경기 냉각을 지켜본 국민들이 주택을 구입하는 것을 보류하거나 포기하고 임대로 돌아선 영향이 크다.[9] 실제 국내 부동산 시장에서 업셀링을 강요당하던 시기는 노무현 정권 부동산 폭등기 시절로 이 땐 정말 집은 크면 클수록 좋다는 생각이 널리 퍼졌으며 대형 평수 아파트에 어마어마한 거품이 끼었던 시기다.# 이 거품은 이후 85㎡가 국민 평수가 되고 대형 평수 아파트들이 반 토막 이상 하락하며 사라졌다.[10] 2014년 9월 취소, 이후 2021년 광명시흥신도시로 재지정[11] 취소[12] 송파 레미니스와 송파 호반 베르디움 더 퍼스트로 개발[13] 국민임대주택단지에서 보금자리로 전환된 택지지구.