윤석열 정부 비상계엄/의혹 및 논란/총리-여당 국정 공동운영 담화

1. 개요

2. 배경

• 12월 3일 22시 23분, 윤석열 대통령은 비상계엄을 선포했다가 6시간여 만인 이튿날 새벽 해제하였고, 강한 반발과 비판 여론 및 위헌·위법 논란이 인 가운데 더불어민주당을 위시한 야 6당의 탄핵소추에 직면했다.

• 12월 6일 09시 29분, 한동훈 국민의힘 대표가 비상계엄에 대한 대책 논의를 위한 긴급 최고위에서 최근 드러나고 있는 계엄령 정황을 들어 '윤석열 대통령의 조속한 직무정지'[9]가 필요함을 공식적으로 언급하였다. # #
  {{{#!folding [ 12월 6일 긴급최고의원회의 한동훈 대표 발언 전문 펼치기 · 접기 ]

• 12월 6일 13시 17분, 윤석열 대통령의 요청으로 윤석열 대통령과 한동훈 국민의힘 대표가 비상 계엄 사태와 탄핵 소추문제 등을 놓고 정국 수습책을 논의하기 위해 회동 중이라는 속보가 보도되었다. # 윤석열 대통령과 한동훈 대표가 용산 대통령실에서 독대한다. # 추후 밝혀진 기사에 따르면 이 독대자리에서 한동훈이 요구하여 총리-여당 국정 체제를 받아냈다.#
  
  윤석열은 국회 탄핵 표결 전 그나마 현명한 수습책을 내놓았다. 집권 여당에 자신의 목숨을 맡긴 것이다. 즉각 탄핵을 원하는 민주당은 제외하고 탄핵을 막아 줄 여당에 목을 내놓았다. 당 대표 한동훈이 그것을 바로 수용해서 치고 나갔다. 삼청동 공관으로 달려가 한덕수와 수습책을 논의, 사실상 ‘대권 인수’를 선언했다. 그는 탄핵 표결 전 독대 자리에서 그것을 요구해 받아냈다고 말했다.“명백하고 심각한 위헌·위법 사태를 막으려 제일 먼저 나섰고, 관련 군 관계자들을 배제하게 했고, 대통령으로 하여금 임기 등 거취를 당에 일임하게 해 사실상의 퇴진 약속을 받아냈다.”‘질서 있는 조기 퇴진이 탄핵보다 낫다’. 한동훈이 내린 결론이다. 대통령 직무 즉각 정지(탄핵) 대신 직무 배제(2선 후퇴)로 여당이 수습을 주도하겠다는 것이다.

• 12월 7일 10시 00분, 윤 대통령은 오전 대국민담화를 발표해 사과 의사를 밝히고 "임기를 포함한 정국 안정 방안을 우리 당에 일임하겠다"고 선언했으며, 이에 호응한 여당 국민의힘이 집단적으로 불참하면서 탄핵소추 표결은 무산되었다. 특히 친한계가 탄핵 반대에 동참하였다.

• 12월 8일 11시 00분, 한동훈 국민의힘 대표와 한덕수 국무총리가 공동 대국민 담화를 통해 체제 출범을 발표하였다.# 한 대표는 친한계를 움직여 탄핵을 부결시켜놓고 "탄핵의 경우 실제 가결될지, 가결돼도 헌법재판소에서 어떤 결정이 나올지 등 불확실성이 있는 기간이 상당히 진행된다. 그 과정에서 어제 광화문과 국회에서 봤듯이 극심한 진영 혼란이 예상된다"며 "그래서 질서 있는 조기 퇴진이 더 나은 방안"이라고 말했다.#

3. 전개

3.1. 12월 8일

• 12월 8일 오전 11시, 한동훈 국민의힘 대표와 한덕수 국무총리가 공동 담화를 발표해 "대통령을 사실상 직무 배제하고 질서 있는 퇴진을 시키기로 했다"며 "총리가 당과 긴밀히 협의해"(한동훈) "여당과 함께 지혜를 모아"(한덕수) 서로 주 1회 회동하며 국정 공백을 막겠다고 밝히면서 사실상의 총리-여당 연합 과도 체제를 이끌겠다는 주장을 내놓았다. 정황상 대통령이 탄핵될 경우 실권을 잃게 될 것을 우려하여 임시 방편으로 대통령의 직무 배제에 기반한 책임총리제 정도의 체제를 대안으로 제시한 것으로 보인다. 공식적으로 시행된다면 윤석열 대통령은 국정운영의 실권이 없는 형식상의 대통령이 된다고 주장한다. 또 대국민 담화가 끝나면 바로 첫 책임총리로서의 국무회의를 주재하겠다고 밝혔다.# 그러나 ‘헌법상’ 국무총리는 국무회의를 스스로 소집할 수 없기에, 간담회라는 이름으로 변경되었다 #

• 오후 2시경, '직무 배제'될 것이라던 윤석열 대통령이 이상민 행정안전부 장관의 사표를 수리하는 등 인사권 행사를 단행함으로써, 대통령이 여전히 국정운영 권한을 행사하고 있음이 밝혀지며 한덕수 총리와 여당이 공동 운영하는 책임총리제가 하루도 안지나서 사실상 유명무실하다는 것이 드러났다. #

• 담화 이후 야당의 반발에 부딪친 한동훈 대표는 "(여당 대표가) 총리와 함께 국정을 운영한다는 건 좀 어폐가 있다"면서 "비상시국에서 당이 보다 적극적이고 세심하게 총리와 협의하겠다는 것"[10], "당 대표가 국정을 권한으로 행사할 수 없다"고 강조했다. 이어 "박근혜 전 대통령 당시 국정농단 상황에서 우원식 현 국회의장을 비롯한 민주당 (의원들이) '대통령이 국정에서 손을 떼고 총리에게 전권을 맡겨라'라고 말했다. 그때 그 솔루션(해법)을 나도 말하는 것"이라고 말했다. 또한 이상민 행정안전부 장관의 사표를 윤석열 대통령이 수리했다는 지적에 대해서는 "임명이 아니라 단순 사퇴 문제인만큼 적극적인 직무행사라 보기 어렵다"는 입장을 밝혔다.#

• 한 대표는 ‘대통령 고유 권한인 국군통수권에서도 윤 대통령 직무가 배제된 것이냐’는 질문엔 “마찬가지라고 생각한다. 외교까지 포함[11]된다고 (오전 담화문에서) 말씀드렸다”고 모호하게 답했다. 기자들이 다시 ‘누가 군통수권을 대리하는가’라고 묻자 한 대표는 “여기까지 하겠다”고 답하고 자리를 떠났다. 그는 ‘국민 입장에서는 북한 급변 사태 때 군 통수권을 누가 행사하는지 관심사가 될 수밖에 없다’ ‘대책이 없는 게 아닌가’라는 이어진 질문에도 답하지 않았다. #

3.2. 12월 9일

• 12월 9일 이후 이 체제에 대한 추가적인 계획 발표가 나오지 않았다.
• 윤석열 대통령이 하야를 끝내 거부하고 본격적으로 탄핵 재판과 내란죄 수사 등에 대한 대비 태세에 접어들면서 한동훈 대표도 결국 탄핵 가결로 의견을 선회하여 14일 2차 탄핵소추안이 가결된다면 이 체제안은 그대로 무산될 것으로 보인다.

4. 무산

4.1. 12월 14일

• 야권이 재발의한 대통령(윤석열) 탄핵소추안을 국회가 본회의를 열어 가 204표, 부 85표, 기권 3표, 무효 8표로 가결 처리하고, 탄핵소추의결서를 대통령실에 전달하면서 윤석열 대통령이 직무정지되고 한덕수 국무총리를 대통령 권한대행으로 하는 한덕수 권한대행 체제가 출범하였다. 탄핵소추안이 국회 본회의를 통과한 뒤 여당 국민의힘은 최고위원 5인이 전원 사퇴하며 지도부 붕괴 상황에 직면했다. 대통령이 법적 권한을 정지당한 뒤 국무총리의 권한대행 체제가 정식으로 시작되면서 총리-여당 공동담화에 따른 과도체제 구상은 무산되었다.

5. 비판

5.1. 위헌성

5.1.1. 학계 의견

5.2. 정통성의 부재

• 대한민국 국무총리의 한계
  국무총리는 선출직이 아닌 임명직이라는 점에서 행정부를 통솔할 정통성이 없다는 지적이 있다. 이는 헌정사를 봐도 알 수 있다. 과거 대한민국 제1공화국에는 부통령과 국무총리가 공존했는데, 이는 대통령이 궐위나 사고로 인해 국정운영이 불가능할 시 국무총리가 아닌 투표를 통한 정통성을 가진 부통령이 국정을 계속 이어갈 수 있도록 하기 위해서였다.[18] 대한민국 제2공화국에서 의원내각제 체제가 되면서 대통령은 형식상으로 군림하며 실권이 없고 국무총리가 실권을 가지고 행정부 수반으로서 역할을 수행하였으나, 1년도 지속되지 못하고 제3공화국에서 대통령제로 복귀한 이후로는 권한의 차이는 있을지언정 대통령제를 이어가고 있다.
  
  현행 헌법이 의원내각제적 요소를 일부나마 도입했다고는 하지만 실제로는 대통령제에 가깝게 유지되고 있다는 점, 그리고 원칙적으로 의원내각제에서 총리란 의회 다수당에서 배출해야 하는데 현 국무총리는 원내 소수 정당인 여당 측이라는 점에서, 국무총리는 아무런 헌법적 정통성도 민주적 정당성이 없어 단순히 대통령이 일임했다는 이유만으로 행정부 수반이 될 수는 없다. 국무총리가 잠깐의 권한대행이 아닌 완전한 행정부 수반이 되려면 의회에서 국무총리 이하 내각이 선출되고 총리 휘하 내각이 그 의회에 책임을 지는 구조여야 하는데[19], 우리나라의 국무총리는 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명하는 임명직일 뿐이고, 장관 등의 각료 임명권도 대통령의 전속사항이기 때문에 국무총리는 내각 조각권조차 없으며[20], 내각도 대통령에 책임을 질 뿐이지 의회에 책임을 지는 구조가 아니다. 더구나 대한민국 국회는 내각불신임권도 없다.[21]

• 법률상 규정되지 않음
  대한민국 헌법상 정부수반이 이끄는 조직을 구분하는 규범은 ‘대통령이 이끄는 정부’와 ‘대통령 유고 시 발생되는 권한대행 체제’만 있을 뿐, 법률상 존재하지도 않는 단어인 ‘책임총리 체제’라는 것은 없다. 책임총리라는 것은 대통령제 하에서 국무총리에게 권한을 더 준다는 정치적 수사로 존재하는 것이지 특정한 체제를 말하는 것이 아니다. 위법성을 차치하고서라도 애초에 1주 전 비상계엄 당시에도 위법적 계엄령을 선포한 윤석열이 이런 한낱 구두 계약을 지킬 것이란 보장이라도 있는지 의심스럽다.
  
  그나마도 당사자들끼리의 합의조차도 제대로 이루어지지 않았다. 7일 대통령실은 대국민담화에서 한동훈의 발언에 대해서 즉각 반박하였는데, 대통령이 직무에서 배제되는 것이 아니라 총리에게 보다 큰 권한을 부여하지만 대통령 직무는 정상수행한다는 입장이었다.[22]
  
  또한 조건이 무엇인지도 당연하지만 정의되지 않았다. 정부와 여당이 승인하면 대통령이 자신에게 주어진 헌법상 권한을 위임하는 것이 가능하다는 조항은 헌법과 법률 어디에도 존재하지 않는다. 과거 박근혜는 민간인에게 자신의 권한을 넘기는 국정농단을 저질러 대의민주제 훼손으로 탄핵되었다.

• 한덕수의 내란 가담 가능성 문제
  한덕수 국무총리는 계엄 국무회의에 참가하였기 때문에 기본적으로 내란혐의자이다. 계엄령 발동에 반대했다고는 하나, 굳이 권력을 대신 운영할 것이라면 당시 계엄 국무회의에 참여하지 않은 사람 중에서 정하는 것이 가장 바람직할 것이다.[23] 다만 이 문제는 탄핵 후 권한대행 체제로 가더라도 마찬가지이기는 하다.[24] 그리고 한덕수는 피의자로 전환되었다.

5.3. 여전한 대통령의 권한 행사

6. 반응

6.1. 국회의장

• 우원식 국회의장은 이에 대해 긴급 회견을 열고, 한동훈-한덕수 책임총리 체제는 위헌적 체제라며 국회의장으로서 경고하고, 이를 즉시 중지하라고 밝혔다. 또한 국내 불안정 해결을 위해 여야간 회담을 열 것을 촉구했다.

6.2. 국민의힘

• 친윤 의원들로부터 한동훈 대표를 향해 "대통령 놀이를 하고 있다", "권력을 찬탈하려 한다"는 날선 비판이 제기되며 불만이 터져나왔다. # #

• 홍준표 대구광역시장은 페이스북 게시글을 통해 "네게 어떻게 국민이 선출한 대통령을 직무 배제할 권한이 있느냐", "시건방지게 총선 때처럼 혼자 대통령 놀이하지 말라"며 한동훈 대표를 강하게 비판했다. 이어 "야당과 담합할 생각 말고 사내답게 사퇴하는 것이 책임 정치"라고 반말을 사용하면서까지 강하게 지적하며 한동훈 대표의 사퇴를 요구했다.[27]#

6.3. 더불어민주당

• 이재명 대표는 기지회견에서 “우리 국민은 윤석열을 대통령으로 뽑았지 여당을 대통령으로 뽑은 일이 없다”며 “대통령이 유고 되지 않은 상태에서 무슨 근거로 여당 대표와 총리가 국정을 하겠다는 건가”라고 밝혔다. 또 “헌법학자 같은 전문가 의견 듣기 전이라도 일반 국민의 시각에서 보면 ‘니가 뭔데’ 이렇게 말할 수밖에 없지 않겠는가”라며 한동훈 대표를 향해서 “무슨 공산당 인민위원장쯤 되는가”라고 강도 높은 비판 메시지를 냈다. #

• 김민석 수석최고위원은 "책임총리제 운운하는 건 현행 헌법을 완전히 무시하고 나라를 완벽한 비정상으로 끌고 가자는 위헌적·무정부적 발상"이라고 발언하며 인정하지 않을 뜻을 밝혔다. #

6.4. 조국혁신당

• 조국 대표는 국회에서 진행한 당 탄핵추진위원회 회의에서 "한동훈 대표와 한덕수 국무총리가 2차 친위 쿠데타를 도모했다", "국무총리와 여당 대표의 주 1회 회동으로 대통령 직무를 대신하겠다는 것에 어떠한 헌법적·법률적 근거가 있느냐"고 비판했다. 이어 한동훈 대표를 향해 "민주적 절차로 국민에게서 국정 운영 권한을 위임받은 적이 없는데 어떻게 총리와 함께 대통령을 대신하느냐"고 물으며 "그 자체로 위헌이고 불법"이라고 지적했다. # 아울러 계엄 선포 직전 열린 국무회의에 참석한 것으로 파악된 한덕수 국무총리와 박성재 법무부 장관의 탄핵소추를 추진하겠다고 선언했다. #

6.5. 개혁신당

• 허은아 대표는 이 체제에 반대하며 "대통령의 직무를 정지시킬 수 있는 유일한 방법은 탄핵뿐"이라고 강조했다.

• 천하람 원내대표는 "대통령 권한을 짬짜미로 돌리느냐"며 "한덕수·한동훈 두 사람은 국정 농단을 멈추라"고 비판했다. #

6.6. 진보당

• 정혜경 원내대변인은 국정혼란상황을 틈탄 한동훈의 제2쿠데타 시도라 규정하며 내란 동조행위를 절대 용납하지 않을 것이라 논평했다.#

7. 한덕수 국무총리 탄핵소추

8. 여담

• 위 반응 문단에서 언급한 대로 여당 당대표가 권력을 일임받겠다는 주장에 대하여 이재명대표는 "무슨 공산당 인민 위원장 쯤 되느냐"라고 비판했다.
  
  다만 실제 공산주의 국가의 일반적인 정치 운영 방식을 생각하면 한동훈 대표의 위치가 인민 위원장과 딱 정확하게 대응하지는 않는다. 스탈린의 영향으로 인해 공산주의 국가에서 정치적 실권은 당 서기국 총서기(또는 제1서기), 당 중앙위 의장, 정치국 위원들에게 있다. 고로 한동훈이 맡고 있는 국민의 힘 당 대표직에 대응하는 지위는 총서기나 당 중앙위 의장이다. 인민 위원장은 장관 회의 의장이나 소브나르콤 의장, 또는 총리에 대응한다. 레닌 또한 인민 위원 평의회의 의장으로서 통치권을 행사했고, 스탈린이 집권한 뒤에도 몰로토프와 리코프 같은 실세들이 의장이 되었으며 전시에는 스탈린 본인이 총서기 직책과 겸임했다.
  
  한동훈 대표처럼 당 대표 직함 하나 가지고 국가를 통치한 가장 대표적인 사례로는 스탈린이 있으며 그 외에는 2선 후퇴 시기의 볼레스와프 비에루트, 프라하의 봄 직후의 구스타우 후사크, 헝가리 혁명 이후의 야노스 카다르 같은 이들이 있다. 다만, 공산권 국가들의 통치자들은 대체로 당 대표에 준하는 직책과 국권을 행사할 수 있는 중요한 직책(총리, 주석 등)을 겸하여 국가를 통치했다.[28]
  
  그런데 공산주의 국가마다 정치 체제가 제각각이었기 때문에 모든 공산주의 국가에 대응하는 사례는 아니며, 북한의 인민 위원장과 가장 유사하다. 북한 평양시의 행정 수반은 "평양시 인민위원장"이지만, 공식 서열은 2위에 상징적인 존재이고 실질적인 시 수반이자 서열 1위는 "조선로동당 평양시당위원회 책임비서"이다. 즉, 북한의 인민 위원장은 그저 허수아비일 뿐이며 행정부의 수반(대한민국의 경우 대통령)이 엄연히 통치권을 행사하고 있는 상황에서 한동훈 대표가 권력을 위임받겠다거나 위임받았다고 주장해봐야 북한의 인민 위원장처럼 아무 힘도 없는 존재가 될 뿐이다.
  
  따라서 이재명 대표의 발언은 북한을 예시로 든 것으로 보는 것이 옳을 것이다. 이재명 대표는 "공산주의 국가 식의 발상이다."라는 주장을 보충하기 위해 한국 전쟁과 냉전 시기의 기억으로 인해 나름 인지도가 높은 인민 위원장이란 직책을 언급한 것으로 보이며 "공산당 인민위원장"이라는 비유가 상당한 무게감이 있어서 화제가 되었다.

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