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1. 개요
特別自治道 / Special Self-Governing Province[1]대한민국 지방자치단체의 한 형태이다. 명칭대로 도의 자치 권한을 강화한 것이다. 제주, 강원, 전북 등 각 특별자치도 설치법에서는 "○○자치도"라는 약칭을 쓰지만 언론 등에서는 대중적으로 '특자도'로 줄여 부른다.
2006년 7월 1일 제주특별자치도가 처음 설치되었고, 2023년 6월 14일에 강원특별자치도, 2024년 1월 18일에 전북특별자치도가 설치되었다. 경기북부특별자치도 신설을 추진 중이다.
2. 영문 표기
'특별자치도'의 영문 표기로 제주특별자치도는 Special Self-Governing Province를, 강원특별자치도와 전북특별자치도는 State를 사용한다.[2]강원특별자치도는 전국 지자체 중 처음으로 영문표기에 'Province'가 아닌 'State'를 사용했다. 강원특별자치도가 Gangwon State를 영문명칭으로 결정한 이유는 아무래도 특별자치도를 직역한 'special self-governing province'가 너무 길다는 문제가 있고, 미국의 주 수준의 자율성을 목표로 한 명명으로 생각된다. 이렇게 독자적으로 이름을 정하는 것 역시 특별자치도로서의 자율성을 보여주는 한 단면이라고 할 수 있다.
미국의 주(State)들도 정식명칭에 State가 아닌 Commonwealth 표기를 사용하는 주들이 켄터키, 버지니아, 펜실베이니아 등이 있으나 법적으로는 특수한 행정구역이 아닌 State에 해당한다. 마찬가지로 State 표기를 사용한다고 해도 법적으로는 새로운 행정구역이 아니라 제주특별자치도와 같은 Special Self-Governing Province에 속하는 것이다.
3. 역사
특별자치도가 생기게 된 배경은 제주도의 특수한 지위와 관련이 있다. 제주도는 1946년까지 전라남도에 속했지만 지리적으로 전남과 90km나 떨어져 있고, 고립된 지역이기 때문에 전라남도와 많은 부분에서 차이가 있었다. 그래서 해방 이후 미군정에 의해 처음으로 제주도(道)로 분리되었다.그후 2000년대 들어서 육지와 거리가 있는 제주도에 고도의 지방자치를 보장하는 안이 제기되었다. 이 안이 혁신안으로 2005년 7월 27일 제주도 주민투표를 통과하였다. 이에 따라 대한민국 국회에서 지방자치법을 개정하여 신개념 광역자치단체인 특별자치도를 제정하게 되었다. 법이 개정되고 이듬해인 2006년 7월 1일을 기하여 제주도는 제주특별자치도로 개편되었다.
이후 이러한 고도의 자치권에 주목한 강원도와 전라북도에서도 특별자치도 개편을 희망하게 되었고, 대한민국 국회에서 강원특별자치도(2022년 5월 29일 통과, 2023년 6월 11일 설치)와 전북특별자치도(2022년 12월 28일 통과, 2024년 1월 18일 설치) 설치에 관한 법률이 통과됨으로써 3개의 특별자치도가 생기게 되었다.
4. 기초자치단체
지방자치법
제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ① 지방자치단체는 법인으로 한다.[3]
② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도 또는 특별자치도의 관할 구역 안에, 군은 광역시ㆍ도 또는 특별자치도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시의 관할 구역 안에 둔다. 다만, 특별자치도의 경우에는 법률이 정하는 바에 따라 관할 구역 안에 시 또는 군을 두지 아니할 수 있다. <개정 2023. 6. 7.>
제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ① 지방자치단체는 법인으로 한다.[3]
② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도 또는 특별자치도의 관할 구역 안에, 군은 광역시ㆍ도 또는 특별자치도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시의 관할 구역 안에 둔다. 다만, 특별자치도의 경우에는 법률이 정하는 바에 따라 관할 구역 안에 시 또는 군을 두지 아니할 수 있다. <개정 2023. 6. 7.>
특별자치도에 설치할 수 있는 기초자치단체는 (자치)시와 군인데, 시, 군을 둘지는 법률로 정하는 사항이므로 강원특별자치도, 전북특별자치도처럼 시, 군을 두는 경우도 있고 제주특별자치도처럼 두지 않은 경우도 있다.
4.1. 권한
제주특별자치도는 도지사가 대부분의 업무를 직접 관할하며, 행정시는 단순히 도의 하부기관일 뿐이다. 게다가 중앙정부의 간섭권까지 상당부분 제약되어 있다. 따라서, 도지사의 권한이 굉장히 세다. 이 정도의 권력은 교육감에 비견된다.[4]강원특별자치도와 전북특별자치도의 경우 산하 시군의 수도 많고, 규모가 크기 때문에 시군의 자치권이 폐지되지 않는다. 그래서 제주도에서 제주특별자치도로의 변화만큼의 눈에 띄는 변화는 비교적 적지만 도정에 대한 각종 자율권은 제주특별자치도 못지않게 커질 것으로 보인다.
5. 목록
6. 비판
특별자치도가 되면 자체적인 권한이 늘어나 도로서는 좋은 일이지만, 모든 도를 특별자치도로 만들면 해당 도만 '특별' 취급을 하는 의미가 없어진다. 그럴 것 같으면 도 자체를 개정해서 연방에 가깝게 지방정부의 권한을 대폭 확장하는 방향으로[5] 가는 것이 바람직하다. 그러지는 않고 산발적으로 특별자치도만 늘리는 것은 전면적인 행정구역 재편에 대한 논의는 뒤로 미룬 채 몇몇 지역에만 특별법을 적용하는 식으로 땜빵하는 것에 불과하다.실제로 현재 실효지배 중인 9개 도 중 이미 3개나 특별자치도인데 이렇게나 많으면 “특별”이란 명칭을 사용하는 것 자체가 의문이라는 반응이 많다. 일부만 특별한 권한을 줄 것이라면 기준이 있어야 하는데 기준을 잡기가 어렵다. 경제발전에서 소외된 지역으로 하자니 수도권의 경기도(경기 남부)를 제외하면 모든 도가 소외되었다고 할 수 있다.
제주특별자치도도 본토와 분리된 섬이라는 점 외에는[6] 아직 외부인에게 눈에 띄는 차별점을 보이지 못하는 가운데 강원도, 전라북도가 연거푸 특별자치도로 변경되면서 이름만 바뀌는 것 외의 차이점이 있는지 의구심을 사곤 한다.
부수적인 문제로 특별자치도가 되면서 전체 이름이 너무 길어진다는 점이 있다.[7] '제주도', '강원도'는 3음절, '전라북도'는 4음절이지만 '제주특별자치도', '강원특별자치도', '전북특별자치도'는 7음절로 거의 2배나 길어지게 된다. 그래서인진 몰라도 전북특별자치도는 공식 명칭에 아예 약칭인 '전북'을 써서 '전북특별자치도'라고 했는데, 공식 명칭에 원래 이름이었던 '전라'가 그대로 들어가지 않고 약칭으로 들어가는 것에 대해 이질감을 느끼는 반응도 있다.[8]
7. 기타
정부는 전국을 5개 메가시티[9]와 3개 특별자치도(제주, 강원, 전북)로 재편하는 이른바 5극 3특 계획을 추진하고 있다. 여기서 메가시티 사업에 참여하지 못하고 소외된 강원도와 전라북도에 높은 자치권을 부여해서 개발을 활성화한다는 명분으로 제주, 강원, 전북 3개의 도만을 특별자치도로 하는 쪽으로 가고 있다.다만 경기도 분도를 추진하고 있는 경기 북부 지역도 경기북부특별자치도를 목표로 하고 있다. 북한과 인접해 있어서 수도권 내에서는 상대적으로 소외된건 맞지만, 수도권 메가시티에 속해 있다는 점은 간과할 수 없다.[10] 하지만 경기북도의 경우 북한과 인접해 있어 남북통일이나 남북교류 등을 통한 발전을 추진한다는 명분으로 특별자치도로서 분도할 가능성이 있다.
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| 강원특별자치도 휘장 | 전북특별자치도 휘장 | 제주특별자치도 휘장 |
8. 둘러보기
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[1] 제주특별자치도에서만 사용되며 강원특별자치도, 전북특별자치도는 State라고 한다. 다만 최초의 특별자치도인 제주특별자치도의 명칭이나 원문과의 유사성을 들어 Special Self-Governing Province를 대표 명칭으로 소개해야 할 필요성은 있다. 영어 위키백과는 대한민국의 행정구역 문서에서 three special self-governing provinces (teukbyeol jachido 특별자치도/特別自治道)라고 설명해 놓았다. 영어 명칭은 아래 문단 참고.[2] 단층형인 제주가 Special Self-Governing Province, 다층형인 강원, 전북이 State를 써서 공교롭게도 단층/다층 구조와 영문 표기가 1대1로 대응되게 되었는데, 영문 표기가 법적으로 그렇게 강제되어 있는 건 아니다.[3] 등기를 치지 않아도 당연히 법인으로 인정된다. 지방자치법의 다른 곳에 ‘지방자치단체는 그 청사를 관할하는 등기소에서 설립등기를 함으로써 성립한다’ 따위의 조항이 없기 때문. 다만 이 때문에 법인등록번호는 없고, 고유번호증 상의 고유번호로 실명번호를 갈음한다.[4] 교육감은 교육자치단체이고 자신의 일을 보좌하는 기관(교육청)을 거느린다. 기초 시·군·구에 설치된 교육지원청은 별다른 자율성 없이, 법에 정해진 사무와 교육감이 시키는 일을 하는 하부기관일 뿐이다. 또한 교육감은 때에 따라 교육부의 지시에 불복하기도 하고, 심할 경우 교육부를 상대로 소송을 제기하여 법정에서 시시비비를 다투기도 한다.[5] 이런 경우 새 체제가 도입되었음을 홍보하는 취지에서 '도'라는 이름도 '주'로 바꿀 가능성이 있다. 본 특별자치도도 강원, 전북은 흔히 '주'로 번역하는 state로 영칭을 정한 바 있다.[6] 그런 이유로 외국인 무비자에 좀 더 개방적인 등 본토와 가시적인 정책의 차이가 몇몇 있기는 하다.[7] 영칭 Special Self-Governing Province은 28자나 된다.[8] 실제로 전라남도가 특별자치도 전환을 추진하면서 이러한 문제를 의식, 이름을 '전남특별자치도'가 아니라 줄임이 없는 '전라남특별자치도'로 하는 것으로 결정하기도 했다.[9] 서울+인천+경기, 부산+울산+경남, 대구+경북, 대전+세종+충남+충북, 광주+전남[10] 서울특별시와 교류가 매우 많고 인천광역시나 경기남부와의 교류도 많다.