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1. 개요
군대를 민간 행정 또는 사법에 투입하는 국권의 발동을 가리킨다. 계엄을 선포하는 행정명령을 계엄령(戒嚴令, declaration of martial law)이라 한다.2. 양상
현대 민주주의 국가의 기본 원리 중 하나는 국민이 선출한 대표에 의한 문민통제(文民統制, civil control)이며, 군사 병력은 국민을 다스리거나 통제하는 위치에서 철저하게 배제된다. 그러나, 전쟁, 사변 이에 준하는 비상사태가 발생한 때에는 일선 경찰 등 평시의 공권력만으로는 통제할 수 없는 극심한 혼란, 소요 및 일탈 행위가 발생할 수 있고, 정국을 안정시키기 위한 최후의 수단으로 군대를 배치할 수 있다. 이를 계엄이라 한다.계엄의 가장 기본적인 형태는 군대가 치안을 유지하는 것을 허용하는 것이며, 추가적으로 군사상의 필요 또는 공안 유지를 위해 민간인을 구금 및 체포하거나, 인원과 물자를 동원하거나, 국가원수가 입법과 사법에 대해 필요한 조치를 하는 것을 허용하기도 한다.
대한민국의 경우 계엄에 관한 사항은 헌법 제77조 및 계엄법에서 정하고 있으며, 대통령이 국무회의의 의결을 통해 지역과 일시를 정하여 선포하고, 국방부장관 또는 행정안전부장관이 이를 건의할 수 있다.
3. 권력 폭주의 위험성
계엄은 국가원수에 의한 적극적인 물리력 동원이므로, 군사정권 시대의 대한민국이 그러했듯 권력자의 뜻에 의해 남용될 가능성이 있는 제도이다. 대한민국의 경우 계엄을 해제할 수 있는 헌법기관은 대통령 자신과 국회의원 뿐이므로 국회의사당을 계엄군이 점거하고 국회의원의 과반수가 한 장소에 모이지 못하도록 차단해 버리면, 계엄을 해제하는 절차가 진행되지 못한다. 그러나 이러한 행동은 헌정질서를 무시한 내란이기 때문에 사태가 수습될 경우 계엄 선포 당사자는 탄핵과 내란죄를 추궁받을 수 있다. 물론 계엄을 선포하는 권력자도 이러한 위험성을 잘 알고 있으며, 남용된 계엄은 독재와 민주주의 질서 훼손, 이에 따른 시민의 저항권 행사로 이어질 가능성이 높다. 때문에, 계엄령 발동 요건을 엄격화하여 계엄의 남용을 사전에 최소화하고, 국가 폭력에 대한 포괄적 처벌 입법을 통해 남용된 계엄에 대한 사후적 처벌을 해야 한다는 의견도 있다.민주화 이전의 대한민국은 물론, 현대에도 민주주의가 미성숙한 제3세계 국가에서는 쿠데타와 함께 독재정권이 국민들을 탄압하기 위해서 계엄을 악용하는 사례가 속출한다. 민주화운동이나 소수민족의 분리독립운동이 일어나면 그 사건이 일어난 지역에 계엄령이 발동될 수도 있다. 따라서 계엄령이 발령되는 정도와 기간은 한 국가의 안정성 및 민주주의의 척도를 알 수 있는 좋은 척도가 되기도 한다.
다만 흔히 '계엄=군인들이 나라를 점거하는 것'으로 착각하는 경우가 많은 데 그건 전혀 아니다. 애초에 계엄령의 실시 주체는 거의 대통령이나 총리이며 군인이 아니다. 즉 행정부가 입법부, 행정부, 언론, 시민사회 등을 통제하는 수단에 가깝지 군사쿠데타와는 오히려 거리가 멀다. 애초에 계엄 자체가 국가원수 또는 행정부 수반의 권한인 경우가 대부분이다. 하지만 계엄이 장기화될 경우 정부요인이 군 출신으로 채워지게 될 가능성도 있다.
4. 각국의 계엄
4.1. 대한민국
대한민국 헌법 제77조[1]
① 대통령은 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 있어서 병력으로써 군사상의 필요에 응하거나 공공의 안녕질서를 유지할 필요가 있을 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 계엄을 선포할 수 있다.
② 계엄은 비상계엄과 경비계엄으로 한다.
③ 비상계엄이 선포된 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 영장제도, 언론·출판·집회·결사의 자유, 정부나 법원의 권한에 관하여 특별한 조치를 할 수 있다.
④ 계엄을 선포한 때에는 대통령은 지체없이 국회에 통고하여야 한다.
⑤ 국회가 재적의원 과반수의 찬성으로 계엄의 해제를 요구한 때에는 대통령은 이를 해제하여야 한다.[2][3]
① 대통령은 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 있어서 병력으로써 군사상의 필요에 응하거나 공공의 안녕질서를 유지할 필요가 있을 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 계엄을 선포할 수 있다.
② 계엄은 비상계엄과 경비계엄으로 한다.
③ 비상계엄이 선포된 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 영장제도, 언론·출판·집회·결사의 자유, 정부나 법원의 권한에 관하여 특별한 조치를 할 수 있다.
④ 계엄을 선포한 때에는 대통령은 지체없이 국회에 통고하여야 한다.
⑤ 국회가 재적의원 과반수의 찬성으로 계엄의 해제를 요구한 때에는 대통령은 이를 해제하여야 한다.[2][3]
대한민국 계엄법
제2조(계엄의 종류와 선포 등)
① 계엄은 비상계엄과 경비계엄으로 구분한다.
② 비상계엄은 대통령이 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 국가비상사태 시 적과 교전(交戰) 상태에 있거나 사회질서가 극도로 교란(攪亂)되어 행정 및 사법(司法) 기능의 수행이 현저히 곤란한 경우에 군사상 필요에 따르거나 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 선포한다.
③ 경비계엄은 대통령이 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 국가비상사태 시 사회질서가 교란되어 일반 행정기관만으로는 치안을 확보할 수 없는 경우에 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 선포한다.
④ 대통령은 계엄의 종류, 시행지역 또는 계엄사령관을 변경할 수 있다.
⑤ 대통령이 계엄을 선포하거나 변경하고자 할 때에는 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.
⑥ 국방부장관 또는 행정안전부장관은 제2항 또는 제3항에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 국무총리를 거쳐 대통령에게 계엄의 선포를 건의할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> [전문개정 2011. 6. 9.]
제4조(계엄 선포의 통고)
① 대통령이 계엄을 선포하였을 때에는 지체 없이 국회에 통고(通告)하여야 한다.
② 제1항의 경우에 국회가 폐회 중일 때에는 대통령은 지체 없이 국회에 집회(集會)를 요구하여야 한다. [전문개정 2011. 6. 9.]
제11조(계엄의 해제)
① 대통령은 제2조제2항 또는 제3항에 따른 계엄 상황이 평상상태로 회복되거나 국회가 계엄의 해제를 요구한 경우에는 지체 없이 계엄을 해제하고 이를 공고하여야 한다.
② 대통령이 제1항에 따라 계엄을 해제하려는 경우에는 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.
③ 국방부장관 또는 행정안전부장관은 제2조제2항 또는 제3항에 따른 계엄 상황이 평상상태로 회복된 경우에는 국무총리를 거쳐 대통령에게 계엄의 해제를 건의할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> [전문개정 2011. 6. 9.]
제2조(계엄의 종류와 선포 등)
① 계엄은 비상계엄과 경비계엄으로 구분한다.
② 비상계엄은 대통령이 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 국가비상사태 시 적과 교전(交戰) 상태에 있거나 사회질서가 극도로 교란(攪亂)되어 행정 및 사법(司法) 기능의 수행이 현저히 곤란한 경우에 군사상 필요에 따르거나 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 선포한다.
③ 경비계엄은 대통령이 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 국가비상사태 시 사회질서가 교란되어 일반 행정기관만으로는 치안을 확보할 수 없는 경우에 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 선포한다.
④ 대통령은 계엄의 종류, 시행지역 또는 계엄사령관을 변경할 수 있다.
⑤ 대통령이 계엄을 선포하거나 변경하고자 할 때에는 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.
⑥ 국방부장관 또는 행정안전부장관은 제2항 또는 제3항에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 국무총리를 거쳐 대통령에게 계엄의 선포를 건의할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> [전문개정 2011. 6. 9.]
제4조(계엄 선포의 통고)
① 대통령이 계엄을 선포하였을 때에는 지체 없이 국회에 통고(通告)하여야 한다.
② 제1항의 경우에 국회가 폐회 중일 때에는 대통령은 지체 없이 국회에 집회(集會)를 요구하여야 한다. [전문개정 2011. 6. 9.]
제11조(계엄의 해제)
① 대통령은 제2조제2항 또는 제3항에 따른 계엄 상황이 평상상태로 회복되거나 국회가 계엄의 해제를 요구한 경우에는 지체 없이 계엄을 해제하고 이를 공고하여야 한다.
② 대통령이 제1항에 따라 계엄을 해제하려는 경우에는 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.
③ 국방부장관 또는 행정안전부장관은 제2조제2항 또는 제3항에 따른 계엄 상황이 평상상태로 회복된 경우에는 국무총리를 거쳐 대통령에게 계엄의 해제를 건의할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> [전문개정 2011. 6. 9.]
| 1964년 6월 5일 대한뉴스 제471호 - 수도 서울에 계엄령 선포 이는 1964년 6.3 항쟁을 이유로 발령한 것이다. |
헌법 명시상 계엄은 경비계엄과 비상계엄 두 가지로 나뉘는데, 둘 모두 통상의 행정력, 특히 경찰력으로는 사회질서를 유지할 수 없을 때[4]가 오는 것이 실질적 발동요건이다. 경비계엄은 계엄군이 해당 지역의 군대의 사법/행정권을 갖게 되는 반면, 비상계엄은 대통령이 임명한 계엄사령관이 해당 지역의 모든 사법권과 행정권을 가지게 되며, 기본권조차 제한할 수 있다.
전국비상계엄일 경우에 계엄사령관은 육군참모총장이 주로 맡아왔다. 이는 육군참모총장이 군정권과 군령권을 모두 갖고 있었기 때문에 가능했다. 현재는 합동참모의장이 군령권을 가지고 있으므로 만약 계엄이 선포되면 특별한 사유가 없는 한 합동참모의장이 계엄사령관에 임명된다. 이는 법령으로도 확인이 가능한데, 합동참모본부 직제 제2조를 보면 12호에 계엄에 관한 업무를 관장하는 부서[5]가 존재하는 반면 육군본부 직제에는 그런 부서가 없다. 또한 합동참모본부 홈페이지를 보면 합참의장의 법적 권한에 대한 설명 중 '계엄법에 따른 계엄사령관 임무 수행'이 명시되어 있다. 2017년 계엄령 모의 사건 당시 계엄사령관에 합참의장을 제껴두고 육참총장을 임명하려던 사실이 밝혀져 큰 파문이 있었다.
경비계엄은 비상계엄 선포와 연계적으로 선포된 적은 있으나, 단독적으로 선포된 적은 없다.
국회의원 재적 과반수의 요구가 있다면 대통령은 바로 계엄을 해제해야 하며, 국회의 요구를 묵살할 경우 헌법을 위반한 것이므로 탄핵 소추를 할 수 있는 사유가 된다. 단, 탄핵에 관련한 절차, 즉 국회 재적인원 과반수의 발의 및 2/3 이상의 찬성이 있은 후 헌재에서의 심판을 거쳐야 하며, 자동적으로 탄핵되는 것은 아니다.
대한민국은 총 16번의 사례가 있다. (경비계엄: 4회, 비상계엄: 12회)[6]
| 순번 | 종류 | 선포기간 | 발단 사건 | 선포 지역 | 계엄선포자[7] | 계엄사령관[8] |
| 1 | 비상계엄 | 1948년 10월 25일 ~ 1949년 2월 5일 (105일) | 여수·순천 10.19 사건 | 여수·순천 일대 | 대통령 이승만 | 김백일[9] |
| 2 | 1948년 11월 17일 ~ 12월 31일 (46일) | 제주 4.3사건 | 제주도 | 송요찬[10] | ||
| 3 | 1950년 7월 8일 ~ 11월 9일 (126일) | 6.25 전쟁 | 전국 | 정일권[11][12] | ||
| 4 | 경비계엄 | 1950년 11월 10일 ~ 12월 6일 (28일) | 지역 | 정일권[13] | ||
| 5 | 비상계엄 | 1950년 12월 7일 ~ 1951년 4월 7일 (123일) | 전국→지역 | 정일권[14] | ||
| 6 | 경비계엄 | 1951년 3월 23일 ~ 1952년 4월 7일 (383일) | 지역→전국 | 정일권[15]→[16]이종찬[17] | ||
| 7 | 비상계엄 | 1951년 12월 1일 ~ 1952년 4월 7일 (130일) | 부산·대구를 제외한 전국 | 이종찬[18] | ||
| 8 | 1952년 5월 25일 ~ 1952년 7월 28일 (66일) | 부산정치파동 | 전국 | 이종찬[19]→[20]백선엽[21] | ||
| 9 | 경비계엄 | 1960년 4월 19일 13시 ~ 17시 (4시간) | 4.19 혁명 | 서울 | 송요찬[22] | |
| 10 | 비상계엄 | 1960년 4월 19일 ~ 6월 7일 (51일) | 서울 등 5개 도시→전국 | 대통령 이승만→[23]대통령 권한대행 허정 | 송요찬[24]→[25]최영희[26] | |
| 11 | 1961년 5월 16일 ~ 5월 27일 (12일) | 5.16 군사정변 | 전국 | 군사혁명위원회 의장 장도영[27]→[28]국가재건최고회의 의장 장도영 | 장도영[29] | |
| 12 | 경비계엄 | 1961년 5월 27일 ~ 1962년 12월 5일 (558일) | 국가재건최고회의 의장 장도영[30]→[31]국가재건최고회의 의장 박정희 | 장도영[32]→[33]김종오[34] | ||
| 13 | 비상계엄 | 1964년 6월 3일 ~ 7월 29일 (58일) | 6.3 항쟁 | 서울 | 대통령 박정희 | 민기식[35] |
| 14 | 1972년 10월 17일 ~ 12월 13일 (69일) | 10월 유신 | 전국 | 노재현[36] | ||
| 15 | 1979년 10월 18일 ~ 10월 27일 (10일) | 부마민주항쟁 | 부산·경남 | 대통령 박정희→[37]대통령 권한대행 최규하 | 박찬긍[38] | |
| 16 | 1979년 10월 27일 ~ 1981년 1월 24일 (440일) | 10.26 사건 | 제주도를 제외한 전국→전국 | 대통령 권한대행 최규하→[39]대통령 최규하→[40]대통령 권한대행 박충훈→[41]대통령 전두환 | 정승화[42]→[43]이희성[44] |
현행법으로는 계엄중 국회해산도 불가능하고[45] 국회의원 불체포 특권도 유지(계엄법 제13조)되고 있으며, 국회의원 과반의 찬성으로 계엄의 해제가 가능하다. 이는 독재정권이나 군부의 민주화운동 진압을 위해 계엄을 발동하지 못하게 하기 위함으로, 87년 체제 이래 유지되고 있다. 현재는 대통령이 계엄을 선포하더라도 국회에 보고가 되고, 국회가 해제를 결의하면 지체 없이 해제하도록 되어 있다.[46]
다만, 위의 언급은 원칙상의 것이고 실제 계엄이 실행되면 원칙과는 다른 상황이 발생할 수도 있다는 지적이 많다. 국회의원의 불체포 특권은 현행범이 아닌 상태에 한해서만 해당되는 것이므로, 법리 상으론 사법권을 장악한 계엄사령부에 의해 국가 위해와 관련된 혐의의 현행범으로 몰린다면 국회의원도 체포가 가능하다. 특히, 계엄이 실행되면 허가 받지 않은 집회 및 시위가 다양한 형태로 일어날 가능성이 큰데, 정치인이 여기에 참가하거나 연설하는 것은 물론, 개인 SNS에서 계엄을 반대 시위를 지지하는 입장을 내도 현행범으로 즉시 체포가 가능하다. 때문에, 계엄법상 국회의원의 불체포 특권을 더욱 강화하여 현행범이라 할지라도 최소한의 일시적 구금만 허용하고 인신을 구속하는 체포는 국회의 동의를 받게 하는 등의 입법 조치를 할 필요가 있다.
과거의 사례만 보아도 계엄 관련 법제가 제대로 작동한 사례는 적다. 5.17 내란 당시 대표적으로만 봐도 당시 국회의원이었던 김종필은 체포되어 보안사령부에 감금되었고, 김영삼도 마찬가지로 가택연금되어 정치활동이 금지되었다. 이 둘 이외에도 3김을 따랐던 수 십 명의 국회의원들이 당시 계엄사령부에 의해 체포되거나 정치적 탄압을 받았다. 즉, 계엄과 같은 물리력이 법을 압도하는 상황에선 법적 장치는 큰 의미가 없다. 애초 비상계엄이 내려졌다는 것 자체가 대통령 혹은 그를 내세운 누군가가 통수권과 군부를 장악했다는 이야기기에 국회의 명령이라고 해서 바로 해산될지부터가 미지수다. 국회 장악을 시도했다면 어차피 친위 쿠데타에 군이 가담한 것이다.
만약, 계엄을 심야에 기습적으로 발포하고 주요 행정 기관과 국회에 물리력을 배치하면 국회에서의 계엄 해제와 관련된 논의를 상당히 지연시킬 수 있고, 만일 계엄 상황이 특정 정당이나 정파에 유리한 경우에는 국회가 계엄 상황을 제대로 견제할 가능성은 줄 수밖에 없다. 설령 국회에서 계엄 해제를 의결했고, 대통령이 계엄을 해제했다 한들, 병력 이동의 시간과 비용을 이유로 실질적인 계엄 상황이 일정 간 지속될 가능성이 농후하다. 이러한 우려가 있기에 계엄의 선포 요건을 현재보다 경성화 하거나, 계엄 해제에 대한 내용을 단순히 행정적 해제가 아닌 병력 원복 등과 같은 실질적 해제 상황으로 규정해야 한다는 지적이 있다. 또한, 계엄 해제를 방해하는 행위를 국가 폭력으로 규정하고, 이에 대해선 공소시효를 두지 않는 등 처벌을 강화하는 입법이 필요하다는 의견도 있다.
계엄이 선포되면 전방지역은 각 전방 군단이, 후방지역은 각 지역방위사단이 해당 위수지역의 계엄사령부 역할을 한다. 예를 들어, 56사단의 경우 서울 강북지역 계엄사령부가 되는 식이다.
2017년 박근혜 탄핵 심판이 기각될 경우 폭력 시위에 대비하여 계엄령 선포를 검토했다는 국군기무사령부의 문건이 2018년 공개되면서 논란이 발생했다.
계엄법 이외에도 국군이 민간 영역의 치안활동에 관여할 수 있는 법률조항들이 존재한다. 예비군법에는 예비군 병력을 치안 유지에 투입할 수 있다는 조항이 들어있다. 예비군법 2조에는 1항의 정규군 동원 이외에도 무장 공비 진압, 무장 소요 진압, 국가중요시설 경비, 민방위업무 지원 등 각종 민간 영역에 지원할 수 있다는 조항이 있다. 민사집행법에는 민사집행시 저항을 받을 경우 경찰 또는 국군에게 원조를 요청할 수 있다.
4.2. 미국
비록 연방헌법에 계엄령(Martial Law)이라는 단어는 없으나, 제1조 9절에 의회는 "반란과 침략"이 있을 경우에 인신보호영장(Habeas Corpus)을 중단할 수 있다고 적혀있고, 제2조 2절에는 미국 대통령이 국군통수권을 가지고 있음을 분명히 했다. 연방 대법원은 이 조항을 인용하여 의회와 대통령 모두 계엄령을 선언할 권한이 있다고 해석했다.미국 역사상 전국에 계엄령이 선포된 적은 남북전쟁이 처음이자 마지막으로, 당시 대통령이었던 에이브러햄 링컨이 계엄령을 선언하고 의회가 계엄령을 법으로 통과시키는 방법을 사용했다. 그러나 당초 의회는 인신보호영장까지 중단시키는 걸 거부했다. 결과적으로 대통령의 일방적인 인신보호영장 정지로 수감된 존 메리맨은 대통령이 단독적으로 계엄령을 선포하는 것이 위헌인지를 두고 연방법원에 제청했다. 이에 연방대법원장 로저 태니(Roger B. Taney)는 오직 의회만이 인신보호영장을 중단할 권한이 있다는 판결을 내렸다. 즉, 미군은 의회에서 계엄령을 법률로 통과시키기 전까지 민간인을 체포하거나 구속할 법적 권한이 없었다고 볼 수 있다. 그러나 링컨은 백악관 참모들과 상의한 뒤에 이와 같은 판결을 내린 법원은 해당 사건이 일어난 지역을 관할하지 않기 때문에 무효라고 주장하고 계엄을 유지했다.[47] 연방의회 내부에서도 대통령이 일방적으로 인신보호영장을 정지시킨 것에 불만이 많았고, 과연 인신보호영장 정지가 옳은 결정인지를 두고서 약 2년의 공방 끝에 인신보호영장 정지 특별법을 통과시켰다. 이 특별법으로 여태까지 링컨 행정부에서 행했던 위헌적 행위들은 정당하다고 규정됐고, 의회는 남북전쟁이 끝날 때까지 인신보호영장을 중지한다 선포했다. 단, 특별법은 법이 통과되기 이전에 미군에 의해서 수감된 정치범들을 모두 석방하거나 아니면 신속히 기소하여 법원의 판결을 받으라고 규정했다. 하지만 링컨 행정부는 이 또한 지키지 않았다.[48]
이외에 대법원은 군인에 의해 체포된 민간인은 오직 법원만이 심판할 권한이 있다는 판결을 내렸다. 특히, 대법원은 ex parte milligan(1866) 판결문에서 "연방 법원이 개방된 곳에서는 오직 법원만이 판결할 권한이 있다."라고 다시 한번 강조했고, "계엄령이 실행될 수 있는 곳은 군사 행동이 진행되어 법원을 비롯한 사법기관이 제 역할을 수행하지 못하는 곳"이라고 설명했다.
1941년 12월 7일, 일본군이 진주만을 침략하자 하와이 주지사 조셉 포인덱스터는 계엄령을 선포했다. 이로 인해서 인신보호영장이 중단되고 하와이에 있는 모든 법원은 군대에 의해서 강제로 문이 닫혔다. 1942년 2월, 미국 국방부는 미국 서부에 있는 워싱턴, 오리건, 캘리포니아까지 계엄령을 확장하고 일본, 독일, 이탈리아 출신의 외국인과 일본계 미국인들에게 통금 명령을 내렸다. 이에 연방 대법원은 Duncan v. Kahanamoku(1946) 판결문에서 "군대는 민간 범죄사건에 개입할 권한이 없으며, 법원 문을 강제로 닫을 권한도 없다"라고 판결했고, 군사 법원에 의해서 기소되고 판결받은 민간인 두 명의 석방을 명령했다. 즉, 연방 대법원은 계엄령이 선포됐다 해도 법원이 제 기능을 수행할 수 있으면 오직 법원만이 민간인을 재판할 권한이 있음을 분명히 한 것이다.
그러나 미 연방 대법원은 기본권 침해에 관해서는 매우 관대한 판결을 내렸다. Hirabayashi v. United States(1943)는 일본계 미국인들에게 통금을 명령한 것은 군사적 이유로 합헌이라고 판결했고, korematsu v. united states(1944)에서도 110,000명의 일본계 미국인들을 강제 수용하는 것도 합헌이라고 인정했다. 요약하자면 미군은 '반란과 침략'의 상황에서 공공의 안전을 위해서 국민의 기본권을 제한하고 민간을 감독할 권한이 있지만, 민간인을 재판할 권한은 오직 법원에만 있다고 볼 수 있다.[49]
행정부의 계엄령 선포를 제한하는 장치는 헌법 밖에서도 찾아볼 수 있다. Posse Comitatus Act(1878)에 의거하여 미군은 의회의 동의 없이는 법 집행에 관여할 수 없다. 단, 주정부 또는 지방정부에서 연방헌법이 보장하는 국민의 기본권을 침해하면, Enforcement Acts(1870, 1871)에 의거하여 대통령은 미군을 이용해 국민의 기본권을 보호할 수 있는 권한이 있다.
미국은 제1차 세계 대전과 제2차 세계 대전 당시에도 계엄을 내리지는 않았는데, 미국은 지리적인 이점 덕분에 본토를 전시 체제로 전환하지 않고 파병 형태의 지원만으로 충분했기 때문이다. 당시에는 1930년대 대공황과 겹쳤기에 미국도 풍요롭지만은 않았지만 제2차 세계 대전 때 전쟁 특수를 누리며[50] 위기 극복에 성공하였다. 다만 일본과 태평양 전쟁이 발발했을 때는 정말로 미국 본토가 위협을 느끼고 계엄 직전까지 갔으나 결과적으로 계엄이 선포되지는 않았다. 이후 도널드 트럼프가 주도한 2021년 1월 2021년 미국 국회의사당 점거 폭동 때 조 바이든이 당선 연설을 하려던 도중 트럼프 지지자들이 바이든의 부정 선거 및 당선 무효를 외치며 폭동을 일으켜 그 과정에서 미국 공무원들이 엄청나게 피해를 보아 미국 정부 측에서 계엄령을 선포해야 할지 말아야 할지 고민을 했지만, 다행히 주방위군의 지원으로 해결된 사례가 있다.
다만 주방위군은 민병대 소집법 등의 영향을 받지 않기 때문에 비교적 자유롭게 치안활동에 참여하는 것이 가능하다. 대규모 소요사태에서는 경찰이나 연방기관에서 주방위군에 지원을 요청하는 것이 일반적일 정도로 치안 활동에 활발하게 투입되고 있다.
4.3. 일본
자위대법
（명령에 의한 치안출동）
（치안출동대기명령）
（치안출동 하령(下令) 전에 행하는 정보 수집）
（명령에 의한 치안출동）
제78조 내각총리대신은, 간접침략 이외의 긴급 사태에 있어서, 일반 경찰력을 가지고는, 치안을 유지하는 것이 불가능하다고 인정될 경우에는, 자위대의 전부 혹은 일부의 출동을 명령할 수 있다.
1.#2 내각총리대신은 전항(前項)의 규정에 의해 출동을 명령할 경우에는, 출동을 명령한 날로부터 20일 이내에 국회에 부의하여, 그 승인을 구해야 한다. 단, 국회가 폐회 중에 있거나 중의원이 해산되어 있는 경우에는, 그 후 최초로 소집되는 국회에서, 신속하게, 그 승인을 받아야 한다.
1.#3 내각총리대신은, 전항(前項)의 경우에 있어 불승인의 의결이 있었을 때, 혹은 출동이 필요하지 않아졌을 때에는, 신속하게, 자위대의 철수를 명령해야 한다.
1.#2 내각총리대신은 전항(前項)의 규정에 의해 출동을 명령할 경우에는, 출동을 명령한 날로부터 20일 이내에 국회에 부의하여, 그 승인을 구해야 한다. 단, 국회가 폐회 중에 있거나 중의원이 해산되어 있는 경우에는, 그 후 최초로 소집되는 국회에서, 신속하게, 그 승인을 받아야 한다.
1.#3 내각총리대신은, 전항(前項)의 경우에 있어 불승인의 의결이 있었을 때, 혹은 출동이 필요하지 않아졌을 때에는, 신속하게, 자위대의 철수를 명령해야 한다.
（치안출동대기명령）
제79조 방위대신은, 사태가 긴박하고, 전조(前條) 제1항의 규정에 의한 치안출동명령이 발령될 것이 예측되는 경우에 있어, 이것에 대처하기 위해 필요하다고 인정되는 때는, 내각총리대신의 승인을 기다리고, 자위대의 전부 혹은 일부에 대하여 출동대기명령을 내릴 수 있다.
1.#2 전항(前項)의 경우에 있어서는, 방위대신은, 국가공안위원회와 긴밀한 연락을 유지하기로 한다.
1.#2 전항(前項)의 경우에 있어서는, 방위대신은, 국가공안위원회와 긴밀한 연락을 유지하기로 한다.
（치안출동 하령(下令) 전에 행하는 정보 수집）
제79조의 2 방위대신은, 사태가 긴박하고 제78조 제1항의 규정에 의한 치안출동명령이 발령되는 것 및 소총, 기관총(기관단총을 포함한다.), 포, 화학병기, 생물병기 이외의 그 살상력이 이것들과 비슷한 무기를 소지한 자에 의해 불법행위가 행해졌을 것이 예측되는 경우에 있어, 해당 사태의 상황 파악에 이바지하는 정보 수집을 행하기 위해 특별히 필요가 있다고 인정될 때는, 국가공안위원회와 협의상, 내각총리대신의 승인을 기다리고, 무기를 휴대한 자위대의 부대에 해당자가 소재한다고 전망되는 장소 및 그 근처에 있어서 해당 정보의 수집을 행할 것을 명령할 수 있다.
- [ 원문 ]
- 自衛隊法
（命令による治安出動）第七十八条 内閣総理大臣は、間接侵略その他の緊急事態に際して、一般の警察力をもつては、治安を維持することができないと認められる場合には、自衛隊の全部又は一部の出動を命ずることができる。
1.#2 内閣総理大臣は、前項の規定による出動を命じた場合には、出動を命じた日から二十日以内に国会に付議して、その承認を求めなければならない。ただし、国会が閉会中の場合又は衆議院が解散されている場合には、その後最初に召集される国会において、すみやかに、その承認を求めなければならない。
1.#3 内閣総理大臣は、前項の場合において不承認の議決があつたとき、又は出動の必要がなくなつたときは、すみやかに、自衛隊の撤収を命じなければならない。
（治安出動待機命令）第七十九条 防衛大臣は、事態が緊迫し、前条第一項の規定による治安出動命令が発せられることが予測される場合において、これに対処するため必要があると認めるときは、内閣総理大臣の承認を得て、自衛隊の全部又は一部に対し出動待機命令を発することができる。
1.#2 前項の場合においては、防衛大臣は、国家公安委員会と緊密な連絡を保つものとする。
（治安出動下令前に行う情報収集）第七十九条の二 防衛大臣は、事態が緊迫し第七十八条第一項の規定による治安出動命令が発せられること及び小銃、機関銃（機関けん銃を含む。）、砲、化学兵器、生物兵器その他その殺傷力がこれらに類する武器を所持した者による不法行為が行われることが予測される場合において、当該事態の状況の把握に資する情報の収集を行うため特別の必要があると認めるときは、国家公安委員会と協議の上、内閣総理大臣の承認を得て、武器を携行する自衛隊の部隊に当該者が所在すると見込まれる場所及びその近傍において当該情報の収集を行うことを命ずることができる。
일본은 일본 경찰의 힘으로 치안을 유지할 상황이 아닐 경우 자위대 투입 및 무기 사용을 허가하는 치안출동([ruby(治, ruby=ち)][ruby(安, ruby=あん)][ruby(出, ruby=しゅつ)][ruby(動, ruby=どう)])이 있다.
절차에는 총리가 명령하는 경우와 도도부현 지사의 요청으로 투입되는 경우 등 두 가지가 있다. 총리가 치안출동 명령을 내리면 국회에서 20일 내에 동의를 얻어야 한다. 그리고 도도부현 지사가 요청하는 경우 총리가 자위대에 명령을 내려야 투입이 가능하다.
다만 정치적 부담이 엄청나서 실행된 적은 없다. 안보투쟁 때나 옴진리교 사건 당시 고려된 적은 있었지만 실행에는 옮기지 않았다. 일본에서는 도심 소요가 심해졌을 때 소란죄(구 소요죄)를 적용하여 거의 경찰 계엄 상태에서 진압하는 경우가 있다.
치안출동보다 상위에 해당하는 명령인 방위출동의 경우 적군에 대한 군사행동을 허가하는 것이라고 보면 된다.
일본 제국의 경우 히비야 방화 사건 같은 문제 때문에 계엄령을 선포한 적이 있다. 반면 현재의 일본은 현행헌법에서 과거 군국주의의 잔재로 여겨지는 부분을 싹 들어냈기 때문에 총리가 계엄이나 국가비상사태를 선포할 헌법적 근거가 없다. 치안출동은 자위대법상에 근거한 것이다.
그래서 정말 일본에 전면적인 안보위기나 테러[51]가 발생했을 때를 대비하여 헌법을 개정해야 한다는 주장도 있다.
4.4. 기타 국가
- 대만
과거 중화민국은 자유중국이라 불리던 시절 38년간 계엄령 상태에서 일당독재를 행했다. 1949년 5월 20일부터 1987년 7월 15일까지 대만섬 전역에, 1948년 12월 10일부터 1992년 11월 7일까지 금마(金馬)지구(금문도+마조도)에 발령하였다.
- 중국
중국은 민주화운동과 소수민족(티베트, 위구르)의 분리독립운동을 진압하기 위해 해당 지역에 한정해 계엄령을 발동하기도 했고, 특히 천안문 민주화운동을 진압하기 위해 계엄령을 선포한 적이 있다.
- 시리아
시리아는 1963년 바트당이 집권하면서 지속해온 비상계엄령을 시리아 민주화 운동이 시작되던 2011년 3월 27일 48년 만에 해제하였다. 계엄령의 근거로 1963년 공포된 '비상사태법'은 통신 감청을 허용하고 영장 없이도 보안사범을 구속할 수 있도록 하는 등 국민의 헌법상 권리를 원천적으로 제약하는 사실상의 계엄령이었다.
- 이집트
1958년 도입된 비상사태법을 근거로 1967년 제3차 중동전쟁 이래 1980년까지 계엄 상태에 있다가, 1981년 안와르 사다트 당시 대통령의 암살 사건을 계기로 다시 비상계엄을 선포했던 것을 2012년 1월 24일 부분해제. 그 이후로도 정정 불안에 따라 선포와 해제를 반복중이다.
- 이란 제국
1978년 9월 7일 이란 사태가 격화되면서 팔레비 2세는 골람 알리 오베이시 장군을 테헤란시 계엄사령관으로 임명, 익일 계엄령을 선포했으나 진압에 실패하고 1979년 1월 4일 군사정부를 해제하였다.
- 필리핀
두테르테가 마라위 전투 때문에 2017년 5월에 민다나오 지역을 중심으로 계엄령을 발동했다. 60일이 지나고도 적을 섬멸할 때까지 계엄령 기간을 늘릴 예정이라고 하여 1년이 되도록 유지하고 있다.
- 폴란드 인민 공화국
1981년 12월 13일부터 1983년 7월 22일까지 선포했다.
- 아르메니아/아제르바이잔
2020년 아르메니아-아제르바이잔 전쟁이 발발하며 양국이 계엄령과 총동원령을 선포하기도 했다.
- 우크라이나
2022년 러시아의 우크라이나 침공으로 우크라이나 전역에 계엄령을 선포하였다.
- 러시아
2022년 러시아의 우크라이나 침공 과정에서 합병한 도네츠크 인민공화국, 루간스크 인민공화국, 헤르손주, 자포로지예주에 대해 계엄령을 선포하였다.
5. 기타
기타 전염병 등 보건행정상의 이유로 판데믹에 의해 치안이 극도로 악화되었을 때도 계엄이 발령될 가능성이 있는데, 실제로 신종플루 유행 당시 미국은 최악의 경우 계엄 선포까지 고려했다고 한다.[52] 코로나 바이러스가 창궐한뒤 계엄령과 비슷한 락다운 즉 봉쇄조치를 시행하는 국가들이 생겨났다. 중국, 미국, 영국, 호주 그 외 여러 국가가 락다운을 실시했다.6. 관련 문헌
7. 관련 문서
- 대한민국 계엄령 관련 문서
- 제주 4.3사건
- 여수·순천 10.19 사건
- 발췌 개헌
- 4.19 혁명
- 5.16 군사정변
- 6.3 항쟁[53]
- 10월 유신
- 부마민주항쟁
- 10.26 사건
- 5.17 내란
- 5.17 비상계엄 전국확대 조치
- 5.18 민주화운동
- 2017년 계엄령 문건 사건
- 외국 계엄령 관련항목
7.1. 위수령
7.2. 경찰비상업무
8. 매체에서
재난영화의 단골 소재다. 특히 좀비영화에서 상황을 모른 채 방패만 든 경찰로 해결을 보려던 정부가 사태가 걷잡을 수 없이 커지자 뒤늦게 계엄을 선포하고 군대를 투입하는 장면은 어느나라 좀비영화에서든 나오는 클리셰다. 한국에서는 경찰도 K2 소총과 일부 중화기를 충분히 보유하고 있으므로 현실성 없는 클리셰일 뿐이다.- 부산행 소설판에 따르면 좀비사태에 따라 2016년 5월 24일 오전 9시를 기해 계엄령이 내려진다는 소식이 증권가에 알려졌다고 한다.
- 60일, 지정생존자에서는 2018년 3월초에 국회의사당 테러 사건이 발생한다. 유일하게 생존한 박무진 환경부장관이 권한대행이 되어 경비계엄을 선포했다.
- 은하영웅전설에서는 구국군사회의가 쿠데타를 일으키면서 자유행성동맹 전역에 계엄령을 선포했다. 그러나 제시카 에드워즈 의원을 중심으로 시민들이 계엄령을 무시하고 평화 집회를 벌였고, 시위에 대응하기 위해 출동한 크리스티앙 대령이 시위를 강경 진압하면서 대규모 유혈사태가 터졌다.
- 강철비에서는 북한 쿠데타로 당일 6시를 기해 계엄령이 내려졌다.
- 스위트홈에서는 괴물 사태로 인해 전역에 계엄령이 선포된다.
- 지금 우리 학교는 드라마에서는 효산시에 계엄령이 내려졌다.
[1] 제헌헌법부터 제2차 개정헌법까지는 "대통령은 법률의 정하는 바에 의하여 계엄을 선포한다."라고만 규정하고 있었다. 헌법상 계엄에 관한 규정이 지금의 틀을 갖추게 된 것은 제5차 개정헌법부터이다.[2] '할 수 있다' 가 아닌 '해야 한다' 이다. 계엄법 11조에도 같은 조항이 있어 대통령은 국회의 의결에 구속된다. 계엄의 국회에의 통보 및 국회의 해제요구에 관한 규정은 제5차 개정헌법에 신설되었는데, 제6차 개정헌법까지는 "국회가 계엄의 해제를 요구한 때에는 대통령은 이를 해제하여야 한다."라고만 규정하였으나, 제7차 개정헌법(유신헌법)부터 현행 헌법처럼 규정하고 있다.[3] 헌법 77조와 계엄법 11조는 대통령의 계엄 권한을 실질적으로 국회로 이전시킨 조항이다. 국회에서 재적 과반수로 계엄의 승인을 받도록 만들었기 때문이다.[4] 구체적으로는 경찰이 보유한 K2 소총, M16 소총, M60 기관총, K201 유탄발사기 등, 현행 경찰 무장력을 총동원하고 질서 회복을 시도했음에도 불구하고 실패했을 경우를 들 수 있다. 경찰이 가장 강력한 무장을 했음에도 궤멸당하는 상황을 건너뛰고 바로 계엄이 선포되는 건 현재 강화된 경찰의 위상과 법치주의와 행정절차에 비추어보았을 때 상상하기 어렵다.[5] 합참 민군작전부 계엄과[6] 계엄의 종류가 변경되지 않은 계엄 변경에는 순번을 따로 부여하지 않았다.[7] 계엄을 선포하지는 않았으나 계엄을 유지한 기간이 있는 자도 선포자로 간주하고, 선포자의 변경사유는 각주에 기술하였다. 대통령이 아닌 자가 계엄을 선포한 경우에는 전국에 선포한 경우를 제외하고는 아래의 표에 기술하지 않았다.[8] 계엄사령관의 직책과 계급은 각주에 기술하였고 계엄사령관 재임 중 직책, 소속, 계급의 변경사항과 경질의 사유도 각주에 기술하였다. 당시의 직책을 기준으로 작성했으므로 현재는 사라진 직책도 있다.[9] 제5여단장 중령→호남지구전투사령부 북지구전투사령관 중령(1948년 10월 30일, 임명)→호남지구전투사령부 북지구전투사령관 육군중령(1948년 11월 30일, 소속변경: 대한민국 육군→대한민국 국방부 육군본부)→제5여단장 육군대령(1948년 12월 15일, 국방부 특진발령)[10] 보병 제9연대장 소령→육군보병학교장 보병중령(1948년 11월 30일, 소속변경: 대한민국 육군→대한민국 국방부 육군본부)[11] 6.25 전쟁 당시의 기록은 찾기 힘들기에 확인가능한 직책과 계급만 기술함.[12] 육군총참모장 육군소장, 육해공군총사령관 육군소장, 한국군총참모장 육군소장[13] 육해공군총사령관 육군소장, 육군참모총장 육군소장[14] 육군참모총장 육군소장, 삼군총참모 육군소장→삼군총사령관 육군중장(1951년 2월 23일, 대통령 특명 승진)[15] 육해공군총사령관 육군중장, 육군총참모장 육군중장, 육해공총참모장 육군중장, 한국군총참모장 육군중장[16] 1951년 6월 23일, 정일권의 보직변경: 육군총참모장→육군제2사단장, 한국군총참모장 경질, 육군총참모장 경질[17] 병기행정본부대장 육군준장→한국군총참모장 육군소장,육군총참모장 육군소장(1951년 6월 23일, 경질 및 승진)→한국군총참모장 육군중장, 육군총참모장 육군중장(1952년 1월 13일, 승진)[18] 한국군총참모장 육군소장, 육군총참모장 육군소장→한국군총참모장 육군중장, 육군총참모장 육군중장(1952년 1월 13일, 승진)[19] 한국군총참모장 육군중장, 육군총참모장 육군중장[20] 1952년 7월 23일, 정부인사발령: 육군총참모장 경질[21] 육군총참모장 육군중장[22] 육군참모총장 육군중장[23] 1960년 4월 26일, 이승만의 하야[24] 육군참모총장 육군중장(1960년 5월 20일, 사표제출)[25] 1960년 5월 23일, 송요찬 예편[26] 교육총본부총장 육군중장→육군참모총장 육군중장(1960년 5월 23일, 임명)[27] 당시 헌법상 계엄선포자인 윤보선 대통령의 묵인[28] 1961년 5월 19일, 군사혁명위원회의 개칭[29] 육군참모총장 육군중장[30] 당시 헌법상 계엄선포자인 윤보선 대통령의 묵인[31] 1961년 7월 3일, 장도영의 국가재건최고회의 의장 사퇴[32] 육군참모총장 육군중장[33] 1961년 6월 14일, 국가재건최고회의: 육군참모총장 경질[34] 육군참모총장 육군중장→육군참모총장 육군대장(1962년 1월 24일, 승진)[35] 육군참모총장 육군대장[36] 육군참모총장 육군대장[37] 1979년 10월 26일, 박정희의 사망[38] 군수기지사령관 육군중장[39] 1979년 12월 6일, 최규하 대통령 취임[40] 1980년 8월 16일, 최규하의 사임[41] 1980년 8월 27일, 전두환 대통령 취임[42] 육군참모총장 육군대장[43] 1979년 12월 13일, 정승화의 예편, 육군참모총장 경질[44] 육군참모총장 육군대장[45] 평시에도 현 대한민국 헌법상 국회해산은 불가능하다.[46] 만일 대통령이 국회의 계엄해제요구를 승인하지 않을 경우 탄핵사유가 된다. 국회법 상 국회 본회의장에서 집회가 불가할 경우 의장의 직권으로 회의장을 변경할 수 있는데, 대통령이 국회의 계엄해제요구를 승인하지 않고 의사당을 봉쇄해버리는 상황이 오더라도 국회의원 재적 2/3가 모인 자리(체육관, 강당 같은 곳)에 의장만 있다면 대통령 탄핵소추를 결의하는 것도 가능은 하다.[47] 로저 태니의 판결 이전에도 대통령의 일방적인 인신보호영장은 법적 정당성이 없다는 판결은 이미 내려졌다. 하지만 미군은 이와 같은 법원의 명령을 무시했고, 당시 대법원장이었던 태니도 본인의 명령이 무시되자 연방보안관에게 법원의 명령을 무시한 장군을 체포하라고 명령했다. 물론 군대에서 연방보안관의 출입을 거부하면서 장군이 체포되는 일은 일어나지 않았고, 연방의회에서 특별법을 통과시켜서 모두 무효 처리됐다.[48] 이 사건은 2022년 기준으로도 해결이 나지 않았다. 즉, 아직까지도 대통령이 일방적으로 계엄을 선포할 수 있는지 없는지에 대한 헌법해석은 불확실하다.[49] 대법원에서 '재판'과 관련하여 민감할 수밖에 없는 이유가 강제 수용과 통금은 행정부의 권한으로 해석할 수 있으나, 체포되고 기소된 민간인을 재판할 권한은 연방헌법이 보장하는 사법부의 고유 권한이다. 이 권한을 단순히 입법부와 행정부에서 "반란과 침략"이 있다고 해석하여 제한시킬 수 있으면, 이는 삼권분립의 원칙을 정면으로 부정하는 셈이다.[50] 전쟁 자체는 악재이더라도 자국이 피해를 입지 않는다면 경제적으로는 호재로 여긴다.[51] 특히 테러의 경우 도쿄 지하철 사린 사건과 같은 전례가 있기 때문에 근거가 없는 우려는 아니다.[52] 정작 이보다 더 심각한 코로나에는 방임하고 있는 걸 보면 아이러니. 지나치게 자유방임적인 미국의 상황을 보면 미국 전역에 계엄령은 실현 가능성이 전혀 없다.[53] 한일 국교 정상화 문서로.[54] 프랑스에서 2차대전 이후 처음으로 내려진 계엄령이었다고 한다.