1. 개요
공권력(公權力/Governmental Authority(Power))은 권력의 한 형태로 공적 기관이 보유하고 있는 권력을 의미한다. 즉, 권력을 행사하는 주체가 공적 기관인 것으로 국가 내부에선 국가의 공권력이 최고의 권력이다. 만일 국가 내부에서 국가의 공권력을 초월하는 권력을 가진 주체가 있다면 그 국가는 정상적인 국가가 아니다.왕정 국가에서는 왕 자체가 국가의 지배자였으므로 왕의 명령이 즉 공권력이었다. 그로 인해 여러가지 폐단이 생김에 따라 입헌주의로 대표되는 법치주의가 득세하게 된다.
2. 독점
공권력은 국가에 의해서 독점되며, 개인은 함부로 사적제재를 행할 수 없다. 이는 법률에서도 명시된 사항으로 "자력구제 금지의 원칙"이라고 한다.이는 시민의 권리를 제한할 때 법치주의적 원칙을 공정하게 적용하기 위한 것으로, 모든 사람은 법관에 의한 공정한 재판을 받을 권리, 돈이 없는 자도 형사소송에선 국선변호인을 무료로 선임할 권리 등이 생긴 것과 같은 이유이다.
만일 공권력이 국가에 정당하게 독점되지 않고 사사로운 개인에 의해 권력이 남용되고 시민의 기본권이 침해된다면 그 국가는 정상적인 국가가 아니다. 대표적인 예시가 세도정치. 세도정치 시기의 경우 권력의 하나인 인사권을 몇몇 세도 가문에서 독점하고, 그로 인한 군사권, 금권을 장악한 시기이기 때문에 그렇다. 왕정 국가에선 왕이 공권력을 가진 최종권자임을 감안할 때 상당히 비정상적인 정치형태라고 할 수 있다.
물론 공권력의 주체는 달라질 수 있다. 이를테면 검찰은 기소권을, 법원은 재판권을 독점하며 서로의 권한을 침해할 수 없다. 하지만 검찰이나 법원이나 결국에는 국가 소속의 권력 집단이며, 이러한 구성원이 구성될 때 엄격한 법적 기준을 바탕으로 하며[1] 권력 행사과정에서 권력 분립을 명확하게 하므로 정상적인 공권력이라고 할 수 있다.
3. 권위
'공권력의 통치를 받는 시민들의 동의', 즉 "정당성"을 보유하면 그 공권력은 권위를 가진다.가령 입법권의 경우 그 주체인 국회를 구성하는 국회의원을 시민들이 선거로 선출한다. 선거는 다수결의 원칙이 적용되어 국민들이 가장 선호하는 대표자를 뽑는 형식이기 때문에, 정당성 확보에 있어 타의 추종을 불허한다. 괜히 독재국가인 북한이 형식적으로나마 선거를 치르고, 정식 명칭을 조선 "민주주의" 인민공화국이라고 한 것이 아니다.
그로 인해 아무리 수준 미달의 정치인이라도 일단 국민의 지지를 받아 제대로 된 투표 절차를 거쳐 정당하게 선출된 것이기 때문에 복잡한 민주적 절차 없이 함부로 끌어내리지 못한다.
이런 정당성을 상실한 공권력은 폭력이 되며, 거대한 국가의 힘인 만큼 국민에게 심각한 위협이 된다. 대표적인 사례가 4.19 혁명, 5.18 민주화운동 당시 군경이 시민들에게 총격을 가한 사건으로, 국가 수뇌부가 국민들에게 부당한 폭력을 행사한 사건이다. 특히, 5.18 민주화운동을 무력으로 탄압하고, 12.12 군사반란으로 집권한 전두환은 결국 실각 후 헌법재판소와 대법원에서 민주적 정당성을 인정받지 못했고, 반역자로 규정되어 처벌을 받았다.
가장 기본적인 정치학에서도 '부당한 공권력은 폭력이며, 이러한 폭력을 행사하는 정권은 정당성을 상실하고 이 경우 시민들은 저항권을 행사할 수 있다.' 라는 구절을 다룬다. 그만큼 공권력의 정당성과 권위는 중요하며, 그 행사도 중요하다 할 수 있다.
4. 공권력의 폐단
역사에서나 현재 막장 테크인 국가를 보면 공권력을 남용하는 경우가 많다. 역사에선 고위관료들이나 조정대신, 재상, 사령관, 포도대장, 국왕, 황제가 공권력을 이용하여 국민의 세금을 찬탈하고 재상들은 공권력을 이용하여 승상의 자리나 좌찬성, 우찬성, 부윤 등 많은 관직들을 빼앗아 권력 찬탈코스로 사용하기도 했고 사령관들은 되도 안되는 전쟁을 하려고 억지로 공권력을 사용하여 국민들을 쥐잡듯이 징집시켜 무의미한 희생을 안기기만 하기도 했다. 현재 막장 테크를 보이는 국가들은 그 공권력을 독재권력으로 쓰고있다.특히 북한의 김정은이 검열, 규제, 숙청 등 이런짓을 죄다 공권력을 이용하여 국가의 안위와 기강을 흔들기도 하고 중국 같은 경우는 그 공권력을 공안, 주석등이 맘대로 사용하여 아무 잘못이 없는 사람들이나 이런일이 밝혀지면 자신들이 불리해지는 사실을 퍼트리기도 하는 경우에도 납치하여 폭행 및 살해를 하여 국제사회의 질타를 받기도 한다.
미국은 선진국임에도 워낙 빈부격차가 심하고 치안이 좋지 않아 공권력이 경찰에게 퍼져 있고 그 경찰의 공권력이 너무 강하여 애꿏은 사람들을 사망하게 하거나 무차별적인 폭행을 하는 등 피해사례가 적지 않다. 대표적인 사건이 2020년에 있었던 조지 플로이드 사망 사건인데 이로 인하여 도널드 트럼프 대통령이 직접 발표를 하여 언급하기도 하였으며 미국의 뉴욕 경찰국장 등 여러 지역의 경찰국장들이 대국민 사과를 하였다. 이로 인해 미국 국회에서 경찰에 대한 공권력 축소 건의안을 냈고 바이든 행정부가 출범하고 나서 경찰의 공권력이 조금 축소되었다.
반대로 한국은 공권력이 타 국가들에 비해 비교적 약하다. 주된 원인은 90년대 후반~2000년대 초반부터 군사독재 시절 공권력을 활용한 탄압에 대한 비판이었으며, 군사독재의 종식 이후에는 안정된 치안으로 인해 공권력의 강화를 할 필요가 없었기 때문이기도 하다.[2] 일반 시민들이 전부 비무장 상태인데 경찰 혼자 돌격소총으로 무장할 필요도, 그럴 이유도 없고, 그렇게 해선 안 된다. 미국에서는 모든 시민들이 무장 상태[3]장이 상당히 강화되었으나 이슬람 극단주의 테러 위험이 줄어들면서 다시 줄어들고 있다. 이렇듯 자유 국가에서는 범죄의 위험이 사라지면 공권력은 자연스럽게 줄어들게 된다. 사실 미국도 과거에는 경찰에게 낮은 수준의 무장만을 지급했다. 뉴욕에서는 범죄 조직 소탕을 위해 한동안 무장을 강화했던 적이 있었지만 소탕이 끝나자 원래 무장으로 돌아왔다.
한국 정부가 범죄자의 인권을 챙겨 공권력이 낮아졌다고 보는 시각도 있다. 하지만 이는 사실과는 무관하다. 공권력은 좁게 보면 행정경찰의 영역이며, 수사와 같은 사법의 영역과는 근본적으로 차이가 있기에 혼동해서는 안 된다.[4] 대한민국의 수사 수준이 떨어진다는 증거도 없으며, 형사법체계도 여타 국가와 비교해서도 크게 형량이 적거나 온정주의적이지도 않다. 사법체계를 고쳐서 해결할 수 있는 문제를 공권력과 결부시키는 것은 옳지 않다. 사실 사법체계도 미국이나 주변국인 중국 등과 비교하려 들기 때문에 그래 보이는 것일 뿐이다. 그리고 미국의 경우 사법체계가 한국과 다르기에, 1:1로 대응시킬수도 없다.
언론과 인권 단체들이 부추기는 과잉대응 논란이나 범죄자를 제압한 경찰에 대한 법적 보호가 미비한 실정 때문에 공권력 행사를 주저한다는 말도 있지만 사실 체포를 할 때는 가능한 가장 안전하게 체포해야 한다는 것은 상식적이다. 필요 이상의 공권력을 행사하는 것은 정상적인 공무집행이라고 볼 수 없는 불법의 영역이다. 사실 보기와는 다르게 한국 경찰의 무장은 결코 약하지 않다. 경찰관서에는 K2 소총이 상시 구비되어 있다. 일반적인 상황에서는 총기사고 예방을 위해 리볼버를 지급하지만, 위급한 상황에서는 바로 K2로 무장을 변경할 수 있다. 시민들에게 위협이 되지 않으면서도, 위급상황에는 신속하게 대처할 수 있도록 한 것이다.
그러나 총과 칼을 든 상대는 이미 체포를 넘어서 조금이라도 위험한 상황이 발생하면 경찰관조차 위험해지고 총과 칼은 매우 사망 확률이 높은 무기로 전쟁에서 적을 죽이기 위한 도구로 총을 들거나 칼을 들면 똑같은 도구이자 그 이상의 제압무기인 총을 통해 사살을 고려해야 한다. 오죽하면 총을 던지고 범인을 제압해야 한다는 웃지못할 이야기가 경찰들 사이에 괜히 떠도는게 아니고 특히나 경찰의 처우가 한국에선 그리 좋은 편이 아니라 계급이 낮은 경찰일수록 순직 이후 보상도 문제가 되기에 가장 안전한 제압은 한계가 크다. 고로 아무리 정치적, 종교적 혹은 사회적 불만이 있어도 범죄를 저질러서도 안되며 특히 총과 칼을 들고 문제를 일으키면 더욱 안된다.
종교단체의 범죄나 불법 시위는 정교분리를 위협하는 행동이라 가장 안전하게 체포하는 건 무리가 따를 수밖에 없는데 사이비 종교 문제나 종교를 악용한 극단적인 테러 등이 미국과 영국과 유럽 등지에서도 벌어지고 시민들은 물론 정치인들까지 피습당하는 상황이라 종교 문제는 공권력이 어느때보다 투입될 수밖에 없다. 물론 중국이나 북한처럼 종교의 자유를 침해하는 우려가 생길 수 있어서 공권력을 집행하는 경찰같은 공무원들에게는 매우 난감한 지경이다. 고로 어느 종교든 종교단체 자체적으로 공권력을 투입해야 할 정도의 물의를 빚고 양심에 반하는 범죄행위를 하지 않아야 한다.
5. 군사력과의 차이
군사력은 국외로 작용하는 힘이고, 공권력은 국내에 작용하는 힘이다. 정상적인 국가라면 군사력이 국내에 작용하는 일은 많지 않다. 군사력이 지속적으로 공권력으로 작용하다 보면 나라 전체가 병영국가화되기도 한다. 대표적으로 북한이 있다. 선군정치와 경제난으로 인해 민간 기관의 힘이 너무 약하다보니 많은 인력과 자원을 보유한 군대가 국가사업에 개입하지 않는 부분이 사실상 없다.6. 행정소송 및 헌법재판에서
행정소송법과 헌법재판소법은 '공권력의 행사'에 대한 통제를 규정하고 있다.[5] 따라서 어떤 것이 공권력의 행사인지, 어떤 것이 공권력의 행사가 아닌지 문제된다. 아니라면 기각이 아닌 각하로 결정된다.6.1. 공권력의 행사인 것
- 과세
- 각종 부담금, 요금 등 부과 - 예컨대 수신료, OO문화진흥기금
- 검사의 불기소처분
- 국회가 마땅히 법을 만들어야 하는데 법을 만들지 않은 부작위
- 법인인 서울대학교가 수능 성적 반영 비율을 n%로 정한 것
- 공직선거법 별표와 부칙을 통한 선거구 획정
6.2. 공권력의 행사가 아닌 것
- 한국철도공사 직원이 시위의 중단을 권유한 것(헌법재판소 2019. 8. 20.자 2019헌마793 결정)
- 하태경이 해운대구와 기장군 선거구 획정에 대해 의견표명을 한 것
[1] 사법시험은 대한민국에서 가장 어려운 시험으로 통하며 한국인 중 사법시험에 합격한 인재가 가진 능력을 의심하는 사람은 거의 없다. 그만큼 정당성을 가진 셈.[2] 아무리 각종 강력범죄가 보도된다고 하지만 여전히 한국의 치안 수준은 수준급이다. 오히려 범죄 발생건수는 큰 변함이 없지만, 범죄에 대한 감시가 더욱 늘어나서 이런 범죄행위들이 더 많이 보도되는 것이라는 주장도 있다.[3] 정확히 말하면 미국 수정헌법 2조에 따라 모든 미국 시민은 무장할 권리를 가진다.[4] 쉽게 표현하면 범죄가 발생하기 전이나 범죄가 발생하고 있는 중에 범죄를 예방, 진압하기 위해 발동하는 것이 행정경찰권이며, 범죄가 끝난 뒤 범인을 잡으러 가거나, 잡은 범인을 조사하는 등 범죄를 수사하는 것이 사법경찰권이다.[5] 행정소송법은 처분, 즉 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 이에 준하는 행정작용을 규율하고, 헌법재판소법은 행정소송법에서 규율하지 않는 공권력의 행사 또는 불행사를 통제한다.