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1. 개요
남북통일 이후 통일 한국의 행정구역 개편에 대해 서술한 문서이다.2. 특징
통일의 주체와 형태가 어찌 될지에 따라서 통일 이후 행정구역 또한 큰 영향을 받을 것이다. 만일 남베트남 공화국처럼 북한에 임시 자치단체가 세워질 경우 기존에 이에 대비 차 설립해놓은 이북5도위원회를 승격시켜 북한 전체에 "대한민국 이북 5도" 같은 이름의 임시국가의 지자체가 될 가능성도 있다. 이 경우에는 북한 지역의 행정구역 개편은 잠정 보류될 것이다.남한 주도의 통일이 될 경우에는 이북 5도의 행정구분이 대부분 그대로 시행될 수도 있지만, 북한이 변경한 행정구역을 수용하되 몇 가지 예외를 둘 수도 있다. 일단 북한 주민의 경제활동이 활성화되면 우리나라의 읍·면·동 주민센터에서 보는 사무가 자주 필요하게 될 것이니 '특별시·도'-'시·군·구'-'읍·면·동'의 남한 행정 구역 체계를 바탕으로 하는 것이 바람직하다.[2]
도를 어떻게 할 지가 논란이 되고 있으나 량강도, 자강도를 인정하지 않는 경우, 적어도 혜산시와 강계시에 도청 출장소를 설치하는 것은 필요해 보인다. 단천시와 같이 기형적으로 생긴 시의 경우 동 지역이 굉장히 떨어져서 분포하고 있기 때문에 동 주민센터에서는 처리하지 않는 사무를 처리하기 위해 시청 출장소의 설치도 필요할 것이다.[3]
생활권을 고려하여 군을 재편한다면 몇 개 군은 북한에서 바꾸기 이전으로 되돌리거나 면적이 과소한 시, 군은 북한에서 신설된 군끼리 합쳐질 가능성이 높다. 특히 평성시처럼 오로지 도 소재지로서 건설된 도시나 신포시처럼 어업 기지로 조성된 소규모 도시가 원 행정구역에 재편입될 가능성이 높다. 그리고 이에 대한 연장선으로, 행정구역 개편 효율을 위해 역사적 연원이 같지만 일제강점기 때 부(도시부)와 군(외곽부)으로 나뉜 지역들은 도농통합시로 새로 출범할 것으로 예상된다. 해주시·벽성군, 사리원시·봉산군, 송림시·황주군, 신의주시·의주군, 함흥시·흥남시·함주군, 청진시·부령군, 성진시·학성군, 나진시·경흥군 등 그 외 다수의 위요지와 월경지 문제를 해결할 것으로 보인다.
남한의 행정체계에 맞추어 개편한다면 북한의 읍은 대체로 주변 리를 편입하여 해방 직후의 원래 경계대로 읍이 되고[4], 로동자구도 마찬가지로 주변의 리를 합쳐 대체로 원래 해방 직후의 경계에 맞추어 읍/면으로 개편될 것으로 보인다.
참고로 북한은 이미 1960년대부터 도로명주소를 사용하고 있다. 따라서 천리마거리, 승전거리 같은 체제 선전용 도로 명만 적당히 손보면 된다. 하지만 이건 평양시내 일부 지역 기준이고 실제로 대부분 지역에서 주소는 '○○동·리 ○○인민반' 등의 주소를 사용한다. 애초에 평양부터 도로가 부족한 도시다.
지방선거의 경우 잠정적으로 북한의 동-리 체계를 바탕으로 시·군 내에서 선거구를 획정해도 인구 비례에 맞으면 상관이 없기 때문에, 민주주의에 대한 교육이 이뤄진 이후 몇 년 내로 다시 실시될 것으로 예측된다.
3. 북한의 행정구역 문제
통일 이후에도 북한의 현행 행정구역을 완전히 그대로 쓰기가 불가능한 데는 대체로 다음과 같은 이유가 있다.- 북한 전역을 9개 도로 나눈 것이, 김일성이 후에 있을지도 모르는 남북 협상에 의한 통일을 염두에 두고 동일한 개수의 선거구 확보를 위해 북한 지역을 남한과 같은 9개 도로 나눈 것이라는 설이 있다. 더 쉬운 방법이라 볼 수 있는 직할시와 특별시를 늘리는 방안을 채택하지 않아서 다른 목적으로 분도한 것이라는 의견도 있으나, 직할시와 특별시는 미국식 상원 설치 등의 목적을 위해 광역선거구를 만든다면 보통 자신이 원래 속해 있던 도에 설치되는 광역선거구에 소속될 가능성이 높다.
- 일단 현재 남북한의 행정구역 체계부터가 달라져 있다. 북한의 행정구역은 남한에는 있는 면이 존재하지 않고, 읍이 남한의 리와 같은 개념인 점. 그리고 북한의 리는 주민통제를 원활히 하기 위해 본래의 리를 2~3곳 이상 통합하여 설치한 것이어서 남한의 그것에 비해 규모가 크다. 게다가 로동자구라는 특수한 행정구역이 있다.
- 후술할 지명 문제가 있다.
3.1. 지명 문제
- 김일성 일가의 이름을 딴 지명(김형직군, 김정숙군, 김형권군 등) 및 북한 정권 주요 인물이나 북한 체제에 기여한 인물의 이름을 딴 지명(김책시, 김제원리, 학송로동자구[5] 등).
- 호전적 지명[6] 및 김씨 정권, 주체사상, 인민군을 찬양하는 지명(영광군[7], 라선시[8], 선봉구역, 은정동, 붉은거리, 2.8동, 천리마구역).
- 겉으로는 평범해 보이나 실은 김씨 일족이 직접 지어준 지명. 금야군[9], 동흥산[10] 등. 과일군, 문덕군[11]과 같이 우상화 요소가 거의 없는 지명들은 공론화의 합의 의견수렴을 거쳐 지역 홍보 차원에서 존치할 수도 있다. 동북지방의 여진식 지명을 자의적으로 고친 것[12]도 독로강→장자강 사례는 김일성이 독립운동을 했다고 주장하는 곳을 선전하는 목적이 있고 백두산 병사봉은 김정일이 한자 뜻도 모르고 자기를 홍보할 목적으로 장군봉으로 고친 것이다.
4. 북한 행정구역의 존치 vs 환원
통일 이후 북한 지역 행정구역에 대해 독일의 전례를 따라 이북 5도 행정구역으로 환원하자는 의견이 흔히 제시된다. 하지만, 두 정권이 대등한 위치에서 성사된다면 그러한 일방통행 식의 개편은 힘들 것이다. 남한도 행정구역이 꽤나 많이 바뀌었기 때문에 특히 수도권을 중심으로 행정적인 노력이 많이 들 것이다.대한민국 법률 상으로는 이북 5도 체계를 유지하는 것이 존치이지만, 이 문서에서는 편의 상 북한의 현행 행정구역 유지를 존치로 본다.
다음은 남한의 흡수통일 내지는 남한 주도의 통일 상황을 전제로 북한 정권이 만든 행정구역의 기존 틀을 존중할 것인지(존치론), 아니면 이북 5도의 행정구역을 다시 불러올 것인지(환원론)에 대한 논의를 정리한 것이다.
4.1. 광역 행정구역의 문제
왼쪽은 대한민국의 법적 행정구역, 오른쪽은 북한의 행정구역
4.1.1. 존치론
현 북한 정권은 한국전쟁 당시 평양이 개박살난 기억을 되살려서 각 산업 기반을 철저히 도 중심으로 개편해 놓았기 때문에 이걸 무시하고 이북 5도(+경기도·강원특별자치도) 체제로 돌아가는 것은 어렵다. 황해북도ㆍ황해남도의 경우 황해도로 환원하기 쉽지 않을 정도로 인구가 상당히 늘어났으며, 지역적으로 서로 이질성이 심화되었다.
북한 강원도, 남한의 강원도는 이미 엄청난 남북의 사회•문화적 차이, 비무장지대의 존재[13]로 인해 통합하기 어려우므로 강원북도와 강원남도로 유지하는 것이 합당하다. 철원군이나 고성군과 같이 하나의 군이 단절되었다거나 하는 경우에는 따로 조치를 취해 줄 필요가 있다. 또한 이런 경우 북한 강원도는 DMZ 위로 제대로 된 도시가 원산시밖에 없어서 함경남도에 돌려주면 도정 자체가 힘드니 북부 경계도 유지될 필요가 있을 것이다.
또한 평안북도, 함경남도는 너무 넓기 때문에 해당 지역의 열악한 교통 여건을 생각해본다면 자강도, 량강도 폐지는 특히 더 어렵다. 행정구역의 설정이 땅 크기보다는 인구 규모에 맞추는 게 합리적인 것은 사실이지만, 그것도 상식 수준의 면적일 경우의 얘기다. 예를 들면 이북5도위원회 기준 평안북도의 도청소재지인 신의주시에서 자강도의 중강진까지의 직선거리는 무려 280㎞[14]나 되는데, 이는 서울 - 대구나 서울 - 광주보다도 더 먼 거리이다.
도청은 다른 지역에서의 접근이 용이할 수 있도록 접근성이 좋은 곳에 두어야 하는데 통일 한국의 최전방이 될 곳에, 그것도 구석에 도청을 둔다는 것은 유사시에 문제 발생의 여지가 있을 뿐더러 광복 당시 행정구역이 수용된다면 도청 사무 처리를 위해 아주 먼 거리를 왕복해야 할 수 있다는 점에서 좋지 못하다고 할 수 있다. 그리고 량강도보다 큰 도는 남한의 강원도, 경상북도 둘뿐이다. 자강도 또한 강원도보다도 더 큰 면적을 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 이를 인구가 적다는 이유로 무턱대고 통합하면 행정구역의 규모가 너무 거대해질 수 있다. 이로 인해 발생할 행정의 비효율성과 주민들의 불편함은 덤.
그리고 출장소를 세우는 것만이 능사는 아니라는 점도 잘 알아 두어야 한다. 특히 일부 도의 경우에는 출장소를 넘어선 제2청사 수준으로 건물을 지어야 하는 경우가 올 것인데, 이런 경우에는 제2청사(혹은 출장소)로의 인력 파견과 업무 관련해서 두 청사 사이를 왕복해야 하는 일 등 여러모로 행정력이 약해지고 비용도 더 많이 든다.#
4.1.2. 환원론
대한민국의 입장을 기준으로 한[15] 북한 지역의 행정구역 상황. 기본적으로는 1945년 광복절 직후의 경계선이지만, 남-북 경계가 45년 당시의 38선이 아닌 휴전선이다.
광역 행정구역 같은 건 생활권에 밀착되어 있지 않으므로 환원이 비교적 수월하다. 또 행정구역의 설정은 면적보다는 인구 규모에 따라 설정하는 것이 합리적이다. 왜 그래야 하는지 이해가 되지 않는다면 미국의 주, 독일의 주, 러시아의 행정구역, 사우디아라비아의 행정구역[16]이나 이집트의 행정구역[17] 등의 사례를 보면 된다.
예를 들면 량강도의 인구는 제주도보다 약간 많은 70만 명 정도이다. 참고로 서울특별시 송파구가 70만 명 정도인데 굳이 량강도를 존치할 이유가 없다. 제주도야 바다라는 극복 불가능한 장벽으로 격리되어 있고 문화적 차이도 특출나게 크니 다른 도와 분리될 당위가 있지만, 량강도는 그렇지 않기 때문이다. 게다가 존치론의 근거 중 하나인 도청 등 행정 기관의 거리 문제는 기초행정구역 환원론과 마찬가지로 출장소나 제2도청 등을 세워서 해결할 수 있다.
예를 들면 강계에는 평안북도 제2도청을, 혜산에는 함경남도 제2도청을 세우는 것이 있다. 이미 경기도가 이런 식으로 출장소를 세운 바 있으며, 제2도청을 세울 수 있는 인구 기준(800만 명)이 북한의 인구에 맞추기에 높다는 문제는 법령을 개정하면 그만이다. 이는 비단 량강도만의 문제가 아니다. 통일이 되어 북한 주민들에게 거주 이전의 자유가 생기면 농어촌 주민들도 본인 지역을 개발할 것이고, 일부 주민들은 이촌향도 현상에 따라 대도시로 몰릴 가능성이 높다.
또한 존치론의 근거로 6·25 전쟁 직후에 북한식으로 개편된 행정구역을 따라 산업 기반을 만든 점을 무시하기 힘들다고 전술되어 있다. 그러나 인프라가 거의 없다시피하고 있는 인프라도 한국식으로 개편해야 하니 존치론의 근거가 바로 반박될 수 있다. 게다가 북한은 그 정권의 특성상 행정구역이 이리저리 바뀌기로 유명하고 덕분에 매우 난잡[18]하다. 즉, 통일 이후, 특히 남한 주도의 통일에는 기존의 북한 산업 인프라를 남한식으로 재건할 것이 뻔한데 이미 없는거나 마찬가지인 북한의 산업구조를 기준으로 편성해 놓은 북한의 광역 행정구역을 굳이 기존 행정구역 체계(이북 5도)의 존재를 무시하면서까지 존치시킬 필요는 없을 것이다.
물론 시간이 상당히 흐르고 환경도 변한 만큼 정말 필요한 부분에는 손을 댈 수도 있다. 그러나 이때도 문서상으로는 한국의 기존 행정구역을 기준으로 진행한다. 분단 전부터 사용하던 행정구분을 계속 사용하는 것은 정통성을 주장하는 것이기 때문이다. 독일연방공화국의 경우, 1952년 이전 주의 경계를 기준으로 다시 통합했으며, 브란덴부르크 남서부와 북동부, 작센안할트, 튀링겐, 작센 주 경계를 제외하면 1952년 이후의 관구는 인정하지 않는 방식으로 구 동독의 주들을 통합했다. 이 과정에서 일부 군은 주민 투표를 거쳐서 소속된 주가 변경되었다. 반면 연합군 점령하 독일 시기에 미세 조정되었던 동서독 국경 지역은 극소수 예외를 제외하고 제2차 세계 대전 이전으로 환원되지 않았다. 이를 참고하면 남한의 광역지자체를 모두 인정하고 이북5도만 흡수하는 방식을 택할 가능성이 매우 높다.
4.1.3. 절충안
북부 지방의 양대 대도시인 평양(광복 당시 평양시+대동군 또는 2010년 이전의 평양시)과 함흥(광복 당시 함흥시+흥남시+함주군)은 광역시로 승격시키고 이북5도 체제로 복귀하는 쪽으로 타협될 가능성도 있다. 함흥의 경우 과거 광역행정구역이었던 적은 있지만 현재는 함경남도 산하 시라 논외로 치더라도, 평양의 경우는 이미 광역자치단체였고, 인구도 200만을 넘는데다 경제력도 약하지 않고 북한의 중심지다 보니 광역시로 승격시키는 것이 당연하며 북한 지역의 정치적 안배를 고려하면 특별시로 승격시키는 것[19][20]도 고려할만 하다. 삼지연시 같은 행정구역 역시 원래의 도계대로 다시 나누거나, 시계에 맞추어 경계를 조정하면 해결될 문제이다.기존의 도들을 '황해남도 + 황해북도 = 황해도', '평안북도 + 자강도 = 평안북도', '함경남도 + 량강도 = 함경남도'로 통합하고 주요 대도시를 별도의 광역시로 분리시킬 수 있다. 광역시 후보로는 평양, 함흥 등이 있다. 이 경우 비대한 도역으로 인해 발생할 주민들의 불편함을 최소화하기 위해 기존 자강도, 량강도의 도청은 도청 출장소로 전환될 것이다. 도청소재지인 함흥의 광역시 승격이 유력한 함경남도 역시 구 량강도 도청 소재지인 혜산 외에 새로 도청소재지를 찾아야 하는지 고려해 봐야 할 것이다.
기존의 북한 도들을 일률적으로 환원이나 존치하지 않고 일부만 환원, 존치하는 절충안도 있다. 황해도는 인구수로, 강원도, 평북이나 함남 쪽은 존치론자들의 주장대로 땅이 넓어 기존 도청으로는 무리가 있는 상황이다. 광역자치단체를 구성할 때는 인구, 경제, 생활권, 면적 등을 고려해서 하는 게 맞다.
도 자체는 이북 5도로 환원하되 도계는 조정 없이 북한이 조정한 도계를 존치하는 방안도 생각해 볼 만하다. 가급적 기존 도계로 되돌리되, 삼지연시처럼 시계를 건드려야 하는 경우에만 도경계선을 조정하는 방법도 있다. 남한에도 금산군[21]과 울진군[22]의 사례처럼 다른 도로 넘어간 사례가 존재하기 때문에 형식적, 법적, 명분상 문제도 없다.
또한 21세기 들어 남한 주민들이 원할 경우 행정구역을 바꾼 전례가 많았기 때문에 북한 지역 주민들이 원할 경우 분단 이전 행정구역으로 환원하지도, 북한이 만든 행정구역을 존치하지도 않고 해당 주민들이 원하는 대로 행정구역을 새로 짤 수도 있다. 이 경우 기존 도청의 업무를 그대로 가져오면 되기 때문에 도청 업무의 인수인계가 편해진다는 장점이 있다. 이 방안은 독일연방공화국이 통일 이후에 취한 방법과 유사하다.
4.2. 기초 행정구역의 문제
4.2.1. 존치론
해방 당시의 행정구역은 기본적으로 20세기 초중반의 일제강점기 상황이 반영되어 있는데, 북한의 행정 체계는 당시와 비교했을 때 완전히 달라졌다. 일단 인구가 2배 이상 늘었고, 평양 주변에는 평성시, 순천시처럼 제법 규모 있는 도시들이 발달하게 되었으며, 분단 이후 분리된 도의 중심지로서 설정된 강계시(자강도), 혜산시(량강도), 사리원시(황해북도) 등의 읍이 시로 승격된 사례도 있다. 사리원과 송림의 경우에는 6·25 당시 남한에서 시장을 파견할 정도로 남한에서도 별 반항 없이 그대로 인정되었다. 평성도 북쪽에서 오는 물류를 정리하는 경제도시로서의 가치가 있다.만일 기초행정구역은 환원하되 인구 규모를 감안하여 기준 이상의 지역은 시로 승격시킨다 해도, 앞서 말한 평성시나, 혹은 자강도 만포시처럼 기존 시가지와 별개로 성장한 도시들이 문제가 된다. 평성의 경우 길을 따라가면 이전에 속해 있던 순천에서 20㎞ 이상 떨어져 있고[23], 만포의 경우 이전에 속해 있던 강계군의 강계읍에서 50㎞ 이상 떨어져 있다. 현 남한 지역에는 읍도 아니고, 강계시-만포시 정도로 멀리 떨어져 있는 시급 지역들을 한 기초자치단체에 넣어 놓은 사례는 거의 없다. 용인시의 사례처럼 구 기흥읍(현 기흥구)이 동 지역으로 승격되기 이전, 기흥읍에 의해 본 시가지(구 용인읍)와 분리되어 있던 월경지(구 수지읍, 현 수지구)에 시청 출장소만 설치한 용인시의 전례가 있긴 하나, 인구와 면적이 둘 다 비대한 경우에는 이 역시 쉽지 않다.
면적이 5,000㎢를 넘어가는 초거대 군이었던 함북 무산군, 평북 강계군 등을 1945년 당시로 환원하는 것도 문제가 있다. 애초에 이들의 인구 밀도가 사실 적으나, 인구 자체가 적은 것[24]은 아니다. 2008년 기준으로 구 무산군 지역의 경우 삼지연처럼 애매한 곳[25]을 제외해도 264,876명이고, 구 강계군 지역[26]의 경우 도합 697,164명이나 된다.[27]
도시 지역을 빼더라도 면적 약 4,500㎢에 인구 33만으로 남한의 어느 군보다도 넓고 인구도 많다.[28] 인구가 상당하고 제주도의 2~3배에 가까운 넘는 면적을 가진 지역[29]을 1개 행정구역으로 편제하는 것도 화재 신고를 받고 소방차가 출동하는데 2시간 30분[30]이 걸린다는 것 등 여러 모로 애로사항이 꽃필 것이다. 따라서 하급 행정구역의 경우는 일률적인 환원이 더더욱 어렵다. 따라서 이런 경우 이북 5도 체제로 환원되더라도 행정상의 효율을 감안하여 3~4개 지역으로 분리될 가능성이 높다.
더욱이 이런 넓은 군이었던 지역의 경우 과거에 같은 군이었다 하더라도 생활권이 같다고 볼 수도 없다. 현재 자강도에 속해 있는 랑림 읍내[31]의 경우, 구글 지도에서 길찾기를 해 보면 강계시내까지는 65㎞ 거리[32]이나, 장진 읍내까지는 130㎞[33]나 떨어져 있다. 마찬가지로 현재 량강도에 속해 있는 백암 읍내[34] 역시 혜산시내까지는 80㎞ 거리인 반면 무산군 읍내까지는 150㎞나 떨어져 있다.[35]
이들 지역을 지역 내에서는 주요 도시인 혜산시나 강계시에 비해 두 배나 멀리 떨어져 있고, 인구 규모도 훨씬 작은 지역인 장진군이나 무산군에 단순히 '옛날에는 장진군(무산군) 소속이었다'는 이유로만 통합한다는 것은 합리적이지 않을 수 있다. 특히 이 두 지역의 경우 이전으로 행정구역을 환원하면 단순히 시·군 경계가 아니라 도 경계가 바뀌게 된다. 가령 낭림의 경우 현재 자강도청으로 가려면 약 65㎞를 가야 하나, 만약 장진군과 통합된다면 낭림에서 도청으로 가려면 함흥시까지 해발 1,200m의 황초령을 넘어서 220㎞[36] 가까이 차를 가야 한다.[37][38]
남북은 억지로 군들을 합치고 쪼갰을 때 어떤 부작용이 일어나는지 몇 차례 경험한 바 있다. 게다가 환원이라는 건 결국 바로 그 악명 높은 부군면 통폐합이 부활한다는 얘기나 다름없기 때문에. 다만 부군면 통폐합은 면적 평준화의 성격이 강했기 때문에, 고을들의 면적이 드넓은 강원도[39], 평안도(동부 한정)[40], 함경도는 거의 다 강제 통합을 비껴갔고[41] 오히려 함경남도에는 2개의 군이 신설되었다.[42]
중요한 건, 행정안전부에서 이북 지역의 행정구역을 광복 당시의 것으로 유지하고 있는 것은 해당 지역을 직접 조사하여 지역 사정을 확인할 수가 없어 임시로 정한 것에 가깝다. 적어도 통일이 된다면 광복 당시 행정구역을 그대로 사용할 확률은 매우 낮다는 것이다. 군사적으로 봐도 만약 북한에 급변 사태가 터진다면 각 중심지를 점령하고 군정과 재건을 실시하던 역사를 반복할 가능성이 높아서, 이름만 적당히 청산하고 추후로 행정구역 개편을 미룰 수가 있다.
역사적 차원에서 봐도, 북한 치하의 행정구역 변화를 인정한다는 것은 정통성을 부정하는 것이 아니라 광복 이후 북한의 치하에서 개편을 거친 것도 모두 우리 역사의 일부로서 받아들인다고 볼 수 있다. 오히려 당시의 변화를 부정하는 것이 북한이라는 우리 역사의 존재를 부정하는 것에 가깝다.[43]
그리고 애초에 한국은 일제강점기를 흑역사로 취급하고 법통상 대한제국 - 임시정부 - 대한민국으로 승계되었지만 흑역사로 취급하는 일제강점기의 행정구역 개편 등은 부정하지 않았다. 당연히 일제가 좋아서 그런 게 아니라, 이미 재편된 생활권 밑에서 살아왔기에 환원하면 그에 따른 엄청난 사회적 비용이 들기 때문이다. 통일 후의 미래에도 산적한 수많은 문제들을 해결하기도 바빠서 같은 전철을 밟을 가능성이 높고, 사람들의 경로의존성도 생각해야 한다.
게다가 간척 등의 이유로 지형이 변한 것도 고려해야 한다. 문서에 나오듯 북한 정권은 부족한 생산력을 타개하기 위해 간척을 매우 많이 시행했다. 대표적으로 신도군은 몇 개의 섬이 그 새 퇴적, 간척되어 크게 넓어져 신규 군으로 분리되어 있다. 그리고 댐도 꽤 지어서 수몰되어 사라진 곳도 많다. [44]
4.2.1.1. 비무장지대 문제
일부 시, 군은 분단 이전 행정구역 상 한가운데에 비무장지대가 존재[45]한다. 이런 비무장지대를 통일 후 보존을 할 것인가는 차치하더라도 지뢰를 처리하려면 수십 년 걸린다는 것[46]이 통설이다. 즉 폭 4km에 달하는 무인지대가 계속해서 남아있을 것이다. 이런 상황에서 억지로 복구한다고 해도 시, 군이 해당 읍, 면을 원활하게 통치하는 것은 불가능하므로 현실적으로 존치론이 힘을 얻을 수밖에 없다. 또한 분단으로 타 시, 군에 편입된 읍, 면은 이미 생활권, 교통이 완전히 새로운 상위 행정구역에 맞게 재편된 지 수십 년[47]이 지나서, 기나긴 비무장지대를 헤쳐 도로를 뚫는다 쳐도 경로의존성이라는 벽에 막힐 것이다.이런 문제로 각각 남북에 둘 다 존재하는 철원군, 고성군 통합이 실패하여 둘 중 하나가 개명될 가능성[48]이 있다. 남한 기준으로 중심지가 타 시, 군에 흡수돼 폐지된 장단군, 김화군은 복원하기 어렵다.[49]
4.2.2. 환원론
이북 5도의 행정구역을 따르되, 승격 조건을 갖춘 곳을 시로 유지하는 것은 전혀 어려운 일이 아니다. 행정자치부, 국회, 도청, 도의회에서 그러한 법령을 마련하면 그만이다. 그리고 군 단위 행정구역에 있어서는 통일 후 대한민국 행정구역 체계가 대대적으로 갈아엎어지지 않는 한, 군의 규모가 더 큰 광복 당시의 행정구역 체계가 선호될 것이라는 점 또한 감안해야 한다. 당장 그렇게 잘라놨더니만 문제가 여럿 생기는 바람에 다시 통합[50]되고 있고, 여기저기서 통합과 편입을 요구하는 목소리가 크다.환원론의 취지는 이북 5도의 행정구역이 개편의 바탕이 되어야 한다는 의미이지 면적이 과도하게 크거나 시간이 상당히 흐르고 환경이 너무 변해서 현 실정에 맞지 않음에도 불구하고 꾸역꾸역 억지로 유지하여야 한다는 의미가 아니므로, 무산군이나 강계군처럼 인구 대비 면적이 비대해 비효율이 예상되는 등의 합당한 사유가 있다면 인구 규모와 생활권에 맞춰 필요한 범위 내에서 얼마든지 분할할 수도 있다.[51] 그래도 행정 서비스에 불편이 생긴다면 출장소 등을 세우면 된다. 이 과정들은 문서상으로나마 기존 행정구역으로 환원된 뒤에 진행되는 것이다. 분단 전부터 사용하던 행정구분을 계속 사용하는 것은 정통성을 주장하는 것이기 때문이다. 남한에서도 거제군(현 거제시), 속초시, 성남시, 안양시, 동해시, 태백시, 과천시, 안산시, 태안군, 하남시, 군포시, 의왕시, 증평군, 계룡시 등을 분리한 사례가 있으므로 문제될 것이 없다.
윗 항목에도 있듯이 북한은 그 정권의 특성상 행정구역이 이리저리 바뀌어서 매우 난잡하다. 1991년 초판 발행된 〈최신북한지도 부 중국주요지도부〉에 따르면 해방 당시 11시 89군이던 것을 시 및 군 통합 170여 개로 대폭 늘렸고 시와 군의 경계선도 심하게 바뀌었다고 한다. 오죽했으면 이 지도에서는 아예 해방 전과 당시의 군 경계선을 같이 나타낸다. 이를 고려해 보면 통일 이후 북한의 기초 행정구역을 개편할 때 확실한 기준점을 잡을 필요가 있음은 명백하다. 대한민국에는 이를 대비해 이북 5도 기준 행정구역들을 지정해 두고 있는 것이다.
4.2.3. 절충안
광역자치단체의 절충안과 같이, 시·군계는 둔 채로 시군끼리의 통합을 추진하는 것이다. 예를 들면 광복 당시 연백군을 그대로 되살리는 대신, 연안군과 배천군의 통합을 추진하는 것[52]이다. 남한에서 도별로 통합한 사례가 없는 것과는 달리, 시·군이 통합한 사례는 많으니 북한에서도 비슷하게 갈 수 있을 것으로 보인다. 통합 대상인 지역끼리 갈등[53]이 있을 수는 있으나, 사라지는 군 중심지에 출장소를 설치해 행정공백을 줄일 수 있다.우선 이북 5도 체제대로 북한 지역에서 사라진 읍면을 부활시킨 다음 남포, 평양, 라선, 개성의 지위를 수정해야 한다. 남포는 원래대로 평안남도[54]로 환원하고, 평양은 구 황해도 지역을 황해도에 환원하고 평양시와 대동군 지역을 통합하면 된다. 그리고 평양을 반드시 쪼갤 필요는 없지만 지나치게 작은 구역은 여러 구로 개편하면서 통폐합될 수 있다. 개성의 경우 그냥 경기도로 돌려보내기에는 DMZ를 무시하기 어려울 수도 있어 섣불리 예측하기는 어렵다.[55]
라선은 비슷한 입장인 의주의 지위, 통일 후 북한 전역에서 자본주의가 일반화될 상황을 고려했을 때 이름을 고친 후 원래대로 함경북도에 돌아갈 가능성이 높다. 그리고 의주와 신의주는 과거 서산시와 서산군, 온양시와 아산군의 통합사례로 볼 때 의주시로 통합될 것이다. 사리원시와 봉산군, 송림시와 황주군도 각각 한 도시로 통합할 수 있을 것이고, 인구가 50만을 넘을 시 일반구를 설치하면 된다.[56]
이북 5도 체계에 기반해서 행정구역을 편성하는 경우라면 북한의 행정구역 개편 사항을 고려해서 경계를 조정할 수도 있을 것이다. 예를 들면 옹진군과 벽성군[57], 장연군, 재령군을 광복 당시로 환원시킨 뒤, 벽성군 중 북한 치하에서 강령군, 태탄군, 신원군에 속했던 지역은 각각 옹진군, 장연군, 재령군에 이관하거나 군을 분할해 신설 또는 복군해서 놔두는 형태로 경계를 조정하는 것이다. 같은 식으로 인제군과 양구군의 휴전선 이북지역은 회양군에 이관[58]하거나 회양군을 분할해 신설하는 형식으로 금강군을 인정할 경우 금강군 관할로 놔둘 수도 있다. 북한 순천시, 덕천시, 맹산군 역시 광복 당시로 환원시키되, 북한 치하에서 북창군에 속했던 지역[59]은 평성시에 속했던 지역이 통일 이후에도 별개의 행정구역으로 남을 경우 순천시에 이관할 수도 있다. 또한 신계군의 촌면처럼 애초에 이북 5도 기준으로도 실질월경지였던 지역들은 통일 후의 재편 과정에서 한 번에 깔끔하게 정리할 수도 있을 것이다. 남한에서도 이런 실질월경지들을 완주군 이서면, 양산시 웅상 같은 예외를 빼면 상당수 정리해 나간 적이 있으므로 전혀 문제될 일이 없다.
일제 잔제를 없애자는 취지에서 기초자치단체의 경우 부군면 통폐합 이전(더 정확히는 일본이 행정구역에 손을 뻗치기 시작한 1906년 이전)으로 되돌리는 방안도 있으나[60] 100년이 훌쩍 지난 가운데 인구가 늘고 행정구역이 대폭 변하면서 기계적으로 부군면 통폐합 이전으로 되돌아가는 것은 사실상 불가능하다. 대한민국만 해도 부군면 통폐합으로 사라진 군이 온전히 부활한 것은 거제군[61], 태안군[62], 기장군[63] 정도에 불과[64]하다는 점을 봤을 때 간단한 문제가 아니다.[65][66]
다만 통일 후 지방자치제가 도입될 것이 분명해, 주민들이 경로의존성이나 지자체 예산 배분, 혐오시설 님비 문제 등 남한에서 벌어지던 것과 같은 논쟁으로 복잡하게 얽힐 가능성이 높다. 따라서 정부가 논란을 무시하고 밀어붙이지 않는 한 긴 토론과 합의의 과정을 거쳐야 할 수도 있으니 말처럼 쉽지 않다.
4.3. 지자체 산하 행정구역의 문제
읍면을 복원할 때, 대체로 시군계 내에서 종래의 면 이름과 경계를 따라 복원하되, 면적이 넓으면 인구가 많은 곳은 분할될 수 있고, 해당 군에 해당 면 지역이 별로 없는 곳은 다른 면에 흡수되거나 이에 맞춰 시군계가 조절될 수 있다. 방위가 일치하지 않는 경우 마을 이름이나 역사적 지명등을 면의 이름으로 채택하게 될 가능성[67]이 크다. 또한 신설된 군 중심지에 복원되는 읍면의 경우 혼동의 소지가 없는 한 군 이름을 읍면명[68]으로 사용할 수도 있다. 이러면 로동자구는 읍면이 될 가능성이 높다.만약 북한의 행정구역 변화를 인정한다고 가정하면 읍, 리, 로동자구를 일괄적으로 읍면으로 전환[69]하고 산하에 리를 설치한 뒤 통합을 거쳐 조정하는 것도 가능할 것이다. 북한의 리는 이웃한 떨어진 마을을 같이 묶어놓은 경우도 있기 때문에 여러 리가 합쳐진 곳은 광복당시 리 정도 규모로 분할될 공산이 있다.
그러나 북한 정권 시절의 리와 새로운 리 간의 혼동이 심할 것이 우려된다는 문제가 있다. 그러므로 북한 지역에 한해 리는 면으로 개칭하고 리라고 써있는 주소는 모두 면으로 취급하는 식으로 전산시스템을 짜두고 산하 단위에 리 명칭 대신 다른 제3의 단어를 써서 최소한 읍,면 단위 행정구역 혼란이라도 없애는 등의 조치로 갈 수 있다. 그 다음 차근차근 면을 남한 면 수준으로 통합해 가며 혼란을 최소화할 필요가 있다. 이는 물론 민주주의 및 지방자치가 통일 이후 바로 시행될 시 불가피하며 각 시, 군민들의 의견을 수렴해가며 진행될 가능성이 높다.
마지막으로 최소 행정구역인 인민반도 편의상 억압적 역할을 모두 제거하고 대한민국식 통, 반으로 재구성될 가능성이 높다. 통일 직후 혼란을 막기 위해 북한 시절 명부를 입수해 현황을 파악하고 안정화하기 위해 그 잔재를 기반으로 하게 될 전망이다.
5. 도농통합 가능 시군
이 외에 북한 내에서 도농통합이 이뤄질 확률이 높다.토론 결과, 통합시명 선정은 단순 독자연구가 될 수 있는 우려가 있어 예측을 불허하기로 결정되었다.
분단 후 북한 통치 하에서 행정구역 개편에 의해 도농통합이 이루어진 지역은 기울임체로 표시하였다.
5.1. 경기도
5.2. 황해도
5.3. 평안도
- 평양시 + 대동군
신기하게도 현재 북한 체제 내에서 평양이 주변의 온갖 시군[71]들은 다 편입[72]시켰는데도 불구하고 대동군은 아직 온전히 흡수[73]하지 않았다. 북한 치하에서의 대동군은 구 대동군의 북서부에 해당하는 원장, 대보 일대이다. - 신의주시+의주군
- 진남포시+용강군
5.4. 함경도
- 함흥시+흥남시+함주군
- 청진시+부령군
설사 부령군이 통합이 안 된다 하더라도 경성 부윤+부령 석막, 청암, 연진, 부거, 삼해, 관해는 현재 북한 행정구역처럼 청진시에 편입될 가능성이 높다.[74] 다만 청진시가 광역시로 승격된다면 부령은 거의 통합된다고 봐야 한다. 실제 과거 청진시가 직할시였던 시절에는 부령군도 청진시에 포함되었다. - 성진시+학성군
성진시와 학성군은 분단 이후 각각 김책시와 김책군으로 이름이 바뀌었으며, 이후 김책군이 김책시에 편입되면서 도농통합이 이루어졌다. - 나진시+경흥군
분단 이후 라선시가 출범하면서 경흥군 대부분을 흡수하긴 했는데, 아오지읍은 흡수하지 않은 상태이다. 북한에서 경흥군은 아오지읍에 종성군, 경원군의 일부를 합친 형태로 남아 있어 원래 위치보다 북쪽으로 이동한 상태이다. - 원산시+안변군 or 원산시+문천군: 원산시와 안변군 안변읍(안변면)이 가깝다는 점 등을 보면 원산-안변 통합 가능성도 높다. 아니면 시내가 사실상 연담화된 문천군(문천+천내)과 원산시를 통합하는 것도 가능성이 있다. 특히 덕원군은 원산시의 모체인 지역인데 1942년에 원산, 문천에 분할 편입되었기에 원산과 문천은 통합 가능성이 있다. 다만 세 지역을 싸그리 통합할지는 미지수. 덕원부(덕원군)에서 원산이 떨어져나간 다음 1942년에 남은 덕원군의 상당수가 문천으로 편입되었으므로, 문천에서 옛날에 덕원군이었던 지역[75]만 다시 가져와서 덕원군을 도농통합 원산시(덕원시)의 형태로 부활시킬 수도 있다.
6. 발음이 같은 행정구역 문제
순천, 이천이라는 기초행정구역이 남북에 둘 다 존재해 혼동이 우려[76]되는데, 순천과 이천의 경우 분단 이전부터 사용된 지명이기 때문에 광주, 고성 등의 사례가 그렇듯 그냥 둘 수도 있으나 인지도 상승을 위해서 바꿀 수 있다. 한편 비무장지대의 4km 거리로 양분되어 남북 행정구역에 둘 다 철원, 고성이 있으므로, 결국 통합이 무산될 시 어느 한쪽의 개명이 불가피하다.이와 별개로 장단면, 김화읍이 비무장지대 남쪽에 있고, 알맹이가 빠진 구 장단군, 북한 치하 김화군이 북쪽에 있어서, 두꺼운 DMZ 때문에 서로 통합이 실패하면 칠곡군과 칠곡지구 간 명칭 혼란 같은 문제가 재발할 것이다.
7. 그밖에 고려해야 할 점: 통일 한국의 전면적인 행정구역 개편
북한 행정구역 체계는 기존의 도 - 시·군 - 읍·면·동의 3단계 체계에서 읍면제를 폐지하여 2단계로 되어 있다. 그런데 남한에서도 이와 같은 단계 축소 필요성은 끊임없이 제기되어 왔다. 상부의 광역시·도를 폐지하고 도를 주와 같은 방식으로 유지하자는 의견도 있고, 대만처럼 광역시나 부 중심의 체계로 하자는 의견도 있고 하부의 읍·면·동을 폐지하자는 의견도 있다. 하여튼 통일 전 한국부터도 대대적인 행정구역 개편이 이루어질 가능성을 무시할 수 없다.이 경우 이북 5도 지역의 행정구역도 개편 시스템에 맞추어 미리 변경안을 만든 뒤에, 통일 이전에 바로 적용하지는 않고 일단 이북 5도 체제를 유지하되, 통일하면 그 때 적용하는 방식으로 개편될 가능성이 있다. 즉 통일이 될 경우 전국을 광복 당시의 행정구역으로 개편한 후 이북 5도 제도를 인정할 가능성도 존재한다.[77] 아니면 기존 행정구역을 조금씩 손을 볼 수도 있다. 우선 인구 조건을 충족하는 군들은 시로 승격시키고, 도농 분리된 지역들을 재통합, 과소 행정구역[78]을 통합할 수도 있다. 아예 생활권을 토대로 남북한 전체 행정구역을 근본부터 새로 재편할 수도 있을 것이다.
7.1. 도 개편
7.1.1. 도 폐지 시나리오
도는 특별시, 광역시, 특별자치시와 달리 도시계획, 상하수도와 같은 광역행정 기능보다는 기초자치단체인 자치시, 자치군과 중앙정부 간을 이어주는 사무를 담당하는 비율이 높기 때문에 광역자치단체로서의 도는 사실상 유명무실해졌다. 또한 도는 농경사회에 맞춰진 낡은 제도이다보니 도시화, 산업화가 이루어진 오늘날에는 맞지 않다. 만약 행정구역 개편 과정에서 조선시대 23부제처럼 기존 도보다 작은 크기의 행정구역이 등장할 경우, 이북의 도들은 냅두고, 남한 지역 도를 쪼갤 수도 있다.[79]그러나 도 제도는 천년 이상의 역사를 가지고 있으며, 도 폐지를 포함한 행정구역 전면 개편은 김영삼 정부 때부터 논의되어 왔지만 1995년의 대규모 도농 통합 및 일부 광역시의 추가 확장과 1995년 개편 이후 일부 시군의 통합 외에는 이렇다 할 진전이 없는 상황에서, 통일 이후라 할지라도 대대적인 개편이 이루어질지 확신하기가 어렵긴 하다.
도 폐지론자들이 정치적으로 힘을 더 얻는 상황이라면 아예 도를 폐지하고 부로 전환하는 개편이 단행될 수 있다. 그렇게 되면 대만이 타이완성을 폐지하고, 현과 독립시를 둔 것과 비슷한 구조가 된다.
7.1.2. 도 존치 시나리오
반대로 도 제도가 계속 남는다면 기존의 도에 북한의 도[80]들을 더하는 것뿐만 아니라 새로운 도가 생길 가능성도 있고, 아예 기존의 도 체제에 이북 5도 체제를 더할 수도 있다.7.1.3. 도 통합 시나리오
도 제도를 존치하되 경기도(경기도+경기도(북한)), 강원도(강원특별자치도+강원도(북한)), 충청도(충청남도+충청북도), 경상도(경상남도+경상북도), 전라도(전라남도+전북특별자치도), 평안도(평안남도+평안북도), 황해도, 함경도(함경남도+함경북도) 등 도를 통합할 가능성도 있다.또는 다르게 조합해서 새로운 도를 만들 수도 있다. 예를 들어 현 자강도 및 량강도에 걸친 개마고원은 한반도에서 가장 척박하여 이질적인 면이 있고, 통일 후 환경 정책과 거주 이전의 자유가 도입되면 인구 및 사회적 변화가 클 것으로 보이며, 군사적으로 매우 중요한 등 특이한 지역이라 하여 그 지역의 도만 합쳐 특별 행정구역을 만들 수도 있다. 아무튼 미래는 알 수 없지만 과거에도 필요에 따라 행정구역을 개편했으므로 딱히 이상한 일이 아니다.
7.2. 부 행정구역 신설
도나 광역시 대신 '부' 행정구역을 부활시켜 행정구역을 신설하려는 견해도 존재한다. 부 신설론은 두 가지 경우가 있는데 도 폐지론은 구한말에 잠깐 시행되었던 23부제처럼 기존 도를 2~3개 정도로 나누고 광역시와 통합시키자는 의견이고 도 존치론은 미국, 캐나다의 주 역할을 도가 하고, 미국, 캐나다의 카운티 역할을 부가 하는 방식으로, 기초자치단체와 광역자치단체 사이의 중간행정구역을 담당한다는 차이점이 존재한다.7.3. 행정구역 대개편
7.3.1. 광역시, 특별자치시 폐지 시나리오
원래 도는 각 시·군 등을 통제하는 위치에 있고 도 존치론자들 사이에서 비정상적인 제도로 지적되는 광역시, 특별자치시 제도도 손볼 가능성이 있다. 즉 광역시가 원래 속했던 도로 다시 환원되는 것이며, 광역시·도 통합론자가 정치적으로 힘 있는 상황이라면 손볼 가능성이 있다. 그렇게 되면 부산과 울산은 경남에, 대구는 경북에[81], 인천은 경기에, 광주는 전남에, 대전과 세종은 충청남도에 환원될 것이다.광역시는 인구 수, 경제력 등을 고려하여 특례시로 지정되고, 타 지자체보다 더 광범위한 자치권을 부여받을 가능성이 높고, 광역시의 자치구는 일반구로 격하되며 구청장은 관선으로 전환되며, 시의회가 기초의회로 전환될 것이다. 그리고 광역시 소속 군은 광역시로부터 독립해서 일반 군으로 전환하거나 자치시로 승격하거나 읍면이 일반구에 분할 편입될 가능성이 높다.
다만 서울특별시는 다른 수도처럼 특별시로 남을 가능성이 높다. 왜냐하면 이미 인구가 960만대인데다 설령 인구가 줄어든다고 해도 최대도시 및 수도의 역할을 하게 되기 때문에 남게 되며, 광역시와 특별자치시만 폐지시킬 가능성이 높다.
7.3.2. 광역시 존치 시나리오
광역시 설치에는 군사적 용도만 있는 게 아니다. 지역균형 개발, 해당 대도시 행정상의 효율성 증대, 주민의 자치권 확대라는 목적도 있다. 당장 광역시가 되면 자치권이 광범위해지기 때문에 도시의 위상이 올라갈 수 밖에 없다. 당장 수원과 창원이 광역시가 되려고 기를 쓰는 이유가 이 때문이다. 단순 군사적 목적이라면 부산만 광역시로 지정하면 그만이다. 또한 광역시 설치에는 해당 도시의 위상을 상승시키고자 하는 의지 또한 있다. 명색이 수도인 서울특별시나 제2의 도시이자 비수도권 최대 도시인 부산을 타 지역의 중소도시와 같은 지위를 부여하기에는 지역 자치 상 문제가 있다. 그리고 기존 광역시들의 구들은 원도심을 제외하면 그 권역 내 중견도시들보다도 인구가 많다. 이들이 광역시 내 구로 존치될 경우 자치권 상 문제가 생길 수 있는데 구청장들이 민선에서 관선으로 전환되고 구의회가 폐지될 가능성이 높다.오히려 서울특별시는 특별시 자체가 폐지되기보다는 현행 그대로 존치되거나, 광명시나 하남시, 고양시 덕양구 구 신도·화전읍 지역 등[82]을 편입한 소폭 추가 확장, 혹은 강북 지역은 서울특별시로 존치하고 영등포, 강남 지역은 광역시로 분리시키는 방안에 가능성이 더 높다. 그리고 전 세계적으로 보더라도, 일드프랑스 레지옹에 종속된 프랑스 파리나 온타리오 소속 오타와가 특이한 사례이고, 수많은 수도들[83]은 독립된 광역자치단체로 존재한다. 또한 서울시, 인천시, 경기도가 3자 광역 통합하게 될 경우 인구 2천만이 넘는 초거대 광역지자체가 생기게 되는것도 고려 해야할 것이다.[84]
7.3.3. 일부 시군 광역행정구역 승격 문제
북한의 일부 시에 대한 광역행정구역 승격이 논의될 수 있다. 북한에서도 광역행정구역으로 지정한 사례가 있는 도시는 6곳이다.7.3.4. 구 설치 가능 일반시
시 인구가 50만 명을 넘어가거나 면적이 1000㎢ 이상이면서 인구 30만을 넘어가는 도시는 일반구를 설치할 수 있다. 일반구 설치가 가능한 도시는 사리원(봉산군을 포함하여), 진남포(용강군을 포함하여), 신의주(의주군을 포함하여), 원산(문천군 중 옛 덕원군 지역을 포함하여), 청진(부령군을 통합하여) 정도가 되겠고, 시 승격을 거치면 일반구 설치가 가능한 군은 단천[85], 순천[86], 강계[87], 혜산[88]정도.또한 단천[89] 등이 시로 승격될 경우 면적이 2000 km2가 넘는 매우 광활한 시가 생겨날 가능성이 있는데, 이런 경우에 대비해 면적이 2000 km2 수준으로 매우 넓은 시에 대해서는 일반구 설치 가능 인구 요건을 좀 더 완화할 가능성도 있을 것이다.
7.3.5. 서해 5도 문제
일각에서는 통일이 될 경우 광복 당시처럼 황해도 소속이었던 백령도와 대청도, 소청도[90]는 장연군에, 연평도는 벽성군[91]에 편입되어야 한다고 주장한다. 또 다른 방안은 광복 직후 행정 구역대로 옹진반도 지역 벽성군 3개 면과 서해 5도를 옹진군에 편입시켜 옹진반도의 행정 구역을 단일화시키는 방안[92]이다. 지도를 보면 알겠지만 서해 5도 지역은 우도를 제외하면 누가 봐도 경기도나 인천보다 황해도가 더 가깝다. 분단 전부터 역사적으로나 지리적으로 황해도와 연관이 깊어서 정당한 사유가 될 수 있고, 서해 5도 주민들 역시 황해도 출신 실향민이 많아서 이에 대한 찬성 여론도 높은 편이다.그러나 이것은 북한 지역의 지방자치제를 완전히 정착시키고 행정력을 향상시켜 놓아야 생각할 수 있는 일이다. 일단 남북통일 이후 황해도의 인구, 경제, 생활권 추이도 봐야하고, 해당 지역의 지리적 상황도 파악해야 한다. 당장 이농 현상에 대비하는 것이 우선이다. 그리고 만약 어떻게든 10년이란 시간을 북한 지역의 행정력 향상에 쏟는다고 하더라도, 황해도와의 통합을 논의할 때는 지역 주민들의 의견도 중요하다. 일단 아무런 지리적 여건, 경제적 여건 등을 고려하거나 개선하지 않고 가깝다는 이유로 편입하는 것은 매우 위험한 일이다. 행정구역 편입은 단순히 행정구역만 편입하는 것에서 끝나는 것이 아니라 인프라 구역 등 경제에도 큰 영향을 끼친다.
하지만 변수도 있는 게, 현재 서해5도가 관광지가 될 수 있었던 건 북한과 가까운 지역이기 때문이다. 그런데 통일이 되면 이런 특성이 사라지기 때문에 그냥 평범한 섬으로 전락할 가능성이 있다. 당장은 황해도의 인프라가 열악하여 당장은 경기도나 인천에 잔류하는 게 이득이겠지만 통일 이후 오랜 시간이 지나면 황해도 지역과의 교류가 더 많아져 황해도에 편입하자는 여론이 높아질 수도 있다.[93]
8. 관련 문서
[1] 단, 시기적 기준은 13도제 도입 이후부터 부군면 통폐합 실시 이전으로 한정.[2] 다만 그와 동시에 논란이 되고 있는 통·리·반 구역은 리 정도만 제외하고 폐지될 수도 있다. 자세한 내용은 후술.[3] 참고로 단천시는 통일 이후에도 현재의 인구를 유지한다면 인구 30만 이상, 면적 1,000㎢ 이상의 조건을 만족하여 '지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법' 제40조에 의거해 인구 50만 이상의 대도시 특례를 받는다. 분구하는 데는 자치단체 조례 개정과 행정안전부의 승인만 있으면 되니 분구하는 것도 가능하다.[4] 북한의 읍은 군소재지와 철저히 일치하는데, 개편 후 폐지되는 군의 경우 소재지가 읍으로 승격되지 않을 수도 있다.[5] 과거 은덕읍으로 개칭된 전력이 있는 현 경흥군 경흥읍은 옛 아오지읍 지역이긴 한데, 우리가 흔히 생각하는 아오지 읍내가 아니라 아오지읍 신아오지리 일대다. 옛 아오지 읍내, 즉 아오지리는 현재 학송로동자구로 개편되어 있는데 김일성의 혁명 동지인 김학송의 이름을 딴 것이다.[6] 전승동, 항미(抗美)동[7] 전라남도 영광군은 靈光郡이다. 이북5도위원회 기준으로는 함경남도 함주군의 일부이며, 신설 초기 명칭은 이곳의 리 이름을 딴 오로군이었다.[8] 라진구역은 원래 있던 지명이지만 선봉구역은 인민군과 관련된 지명이다.[9] 원래 이름은 영흥군[10] 함흥에 위치. 원래 이름은 반룡산[11] 을지문덕에서 따옴[12] 이와 비슷한 사례로 나치가 집권한 이후 동부 독일(지금은 폴란드와 러시아의 영토가 되었다.)의 슬라브식 지명을 게르만 독일식으로 바꿔서 도로 고쳤던 적이 있다.[13] 무엇보다 문서에 나오듯 지뢰 제거에 족히 수십 년 걸리고 보존 문제도 걸린다. 결국 남북한을 오가는 간선 교통망 정도는 어떻게든 뚫겠지만, 거기서 몇 m만 나가도 지뢰밭이고 폭이 4km나 되어 제대로 된 통합적 도정이 가능할지는 의문이다.[14] 직선거리가 이정도면 실질적거리는 400㎞도 넘을 것이다.[15] 이북 5도 행정구역과 시군계의 미세한 차이는 있다.[16] #[17] #[18] 1991년 초판 발행된 〈최신북한지도 부 및 중국주요부지도〉에 따르면 황해도만 해도 해방 당시 11시 89군이던 것을 시 및 군 통합 170여 개로 대폭 늘렸고 시와 군의 경계선도 심하게 바뀌었다고 한다. 오죽했으면 이 지도에서는 아예 해방 전과 당시의 군 경계선을 같이 나타낸다. 현재는 절판.[19] 특별자치시는 광역자치단체로 지정이 필요하면서도 광역시로 승격시키기에는 규모가 너무 작은 경우를 위한 수단이기에, 북부 지방 중심도시이자 최대 도시에 적용하기에는 다소 격이 낮다. 어차피 '도에서 분리한다'는 점에서는 다를 것도 없고.[20] 2010년 이후 황북으로 이관당한 강동군 승호읍(승호군), 중화군 중부(중화군)와 동부 지역(상원군)도 평양시 산하 행정구역이었던 기간이 길었던 데다 기존의 해서 지역과 엄연히 다른 권역이었기에 통일 후 평양광역시(가칭) 산하 행정구역으로 복귀할 가능성이 높다.[21] 전라북도→충청남도[22] 강원도→경상북도[23] 애초에 평성시 지역은 부군면 통폐합 이전에는 자산군에 속해 있었다.[24] 다만 북한에는 거주 이전의 자유가 사실상 없다는 것을 감안해야 한다.[25] 무산군 123,721명 + 대홍단군 35,596명 + 백암군 67,683명 + 연사군 37,876명[26] 강계시 251,971명 + 만포시 116,760명 + 성간군 92,952명 + 시중군 41,842명 + 용림군 32,727명 + 장강군 54,601명 + 전천군 106,311명[27] 50만 대도시 특례의 혜택에 따라 (통일 후 인구 대탈출이 일어나지 않는 이상) 일반구 설치가 가능하다. 게다가 면적이 넓어서 일반구 설치 기준도 30만이다.[28] 현재 남한의 군 중 인구가 가장 많은 대구 달성군도 총인구가 25만이고, 도 산하 군 중에서 가장 인구가 많은 칠곡군도 11만 명 선이 깨졌다. 남한의 군 중에서 가장 넓은 홍천군도 면적은 1,820.57㎢이다.[29] 전국 기초자치단체가 나와 있는 백지도를 펴보면 알겠지만 제주시, 서귀포시는 넓은 편에 속한다. 본섬 자체만으로 1847㎢로 홍천보다 살짝 큰 편이니 말 다 했다.[30] 도로망 상태를 생각해보면 더더욱 답이 안 나온다. 물론 통일 후에 싹 다 공사는 하겠지만 공사하는 동안은 어떻게 할 것인가?[31] 구 함경남도 장진군 동문면 동문거리.[32] 심지어 장진군 문서의 광복 당시 지도를 보면 알겠지만 동문거리는 강계선의 종착점이었기에 그때도 강계 방면 접근성이 훨씬 좋았다.[33] 이 정도면 서울TG에서 대전시청까지 거리에 육박한다. (136㎞)[34] 구 함경북도 무산군 삼사면 연암리.[35] 참고로 남한에서 가장 큰 홍천군의 경우, 서쪽 끝인 서면사무소에서 동쪽 끝인 내면사무소까지 (도로를 따라가면) 약 90㎞ 떨어져 있다. 참고로 서울특별시청에서 홍천군 동쪽 끝 내면사무소까지가 150㎞.[36] 서울 ~ 전주 간 거리와 비슷한 수준.[37] 량강도 도소재지여서 통일 후 제2도청이나 출장소가 설치될 법한 혜산시 시내로 간다고 쳐도 구글 지도상 208km 가까이를 가야 한다.[38] 물론 통일이 된다면 고속도로를 깔긴 하겠지만, 언제 완공되는지도 문제다.[39] 물론 김화-금성, 이천-안협, 고성-간성, 통천-흡곡의 예외가 있긴 했다. 그나마도 김화, 고성은 군사분계선으로 다시 갈라졌고 안협 지역은 철원에 옮겨 간 상태다.[40] 서부 지역은 정주-곽산, 강서-증산-함종 등 강제로 통합된 경우도 꽤 있다. 일부를 빼면 북한 치하에서는 다시 복군된 후 지금까지 유지되는 경우도 있다.[41] 강원, 평북, 평남, 함남, 함북 이외에 그나마 통폐합이 덜했던 도는 전남 정도밖에 없다.(옥과, 낙안, 남평, 창평, 능주, 동복, 돌산 7개 군만 폐군) 경북만 해도 20군이 날아갔고, 경남도 11군이 폐군됐다가 해방 후에 거제, 기장만 복군됐다.[42] 도농분리 때문에 생긴 게 아니라, 완전히 없던 군을 새로 만들었다. 거기에 한술 더 떠 광복을 몇 해 앞둔 상황에서 혜산군이 갑산군에서 분리되어 나왔다.[43] 그러나 독일도 통일했을 때 동독의 역사를 흑역사로 취급하고 이를 부정하는 방식으로 이루어졌다. 남북이 대등한 관계로 통일한다면 몰라도 남한 위주의 통일은 체제경쟁에서 패배한 북한의 역사를 흑역사로 취급하고 이를 부정하는 방식으로 이루어질 수 있다. 일단은 독일은 분단 전으로 환원했다.[44] 다만 금강산댐처럼 부실 판정을 받을 수 있는 댐의 경우 통일 후 검토 끝에 철거될 수도 있는데, 이런 케이스의 경우는 수몰됐던 마을이 복구될 수도 있다.[45] 광복 당시 행정구역을 기준으로 비무장지대가 지나가는 시군으로는 개풍군, 장단군(파주/연천에 분할 통합), 연천군, 철원군, 김화군(철원에 통폐합), 양구군, 인제군, 고성군이 있다. 양구군과 인제군은 면 하나, 리 하나 정도만 북한에 있어서, 개풍군은 반대로 거의 전역이 북한에 있어서, 연천군과 철원군(김화권 제외)은 구 삭녕군 영역 위주로 북한에 있어서 통일 후 개편할 때도 그다지 문제되지는 않겠지만, 장단군과 김화군 영역을 어떻게 개편할지에 대해서는 심히 난감해진다.[46] 참고로 이건 북한이 대남관계를 완전히 적대적 두 국가 관계로 돌리기 전부터 나온 얘기인데, 심지어 2024년부터는 군사분계선 이북의 폭 2km에 달하는 부분의 지뢰 수가 더 늘어나 버려서 전면전 중에 다 터지는 게 아닌 이상 더 답이 없게 되어 버렸다.[47] 당장 군역 대부분이 민통선에 걸린 장단군의 경우를 보면 분단 이전에는 개성 생활권이었으나, 현재 파주시 관할인 장단면, 군내면, 진서면, 진동면은 아예 민통선 내에 있어 생활권이 단절되어 있다고 쳐도 연천군 관할인 장남면, 백학면에 통합된 민간인 미거주지인 장도면, 대강면은 주요 생활권이 파주 적성면으로 바뀌었다.[48] 북한의 철원군은 북면을 제외하면 원래부터 철원이었던 곳이 한 곳도 없고 대부분 경기도 삭녕군, 강원도 안협군에서 온 영역이다. 반대로 남한의 고성군은 수동면, 현내면에 편입된 남한령 고성읍 지역을 제외하면 1914년 이전 간성군이었던 영역이고 구 고성군 지역은 죄다 민통선 안에 있다. 그렇기에 통합 실패 시 이름이 바뀔 가능성이 있다. 다만 철원은 태봉국 철원성 발굴과 경원선 복구 때문에 지뢰 제거 작업이 다른 곳보다 빨리 이루어질 가능성이 있어 적어도 태봉국 철원성 유적이 걸쳐 있는 북면의 나머지 리들은 다른 북한 철원군이 다른 이름으로 바뀌어 존치되더라도 혼자라도 남한 철원군에 전부 복귀할 가능성도 적지 않다.[49] 다만 근거 법률이 임시조치법이기도 하고 군민이 별로 없던 구 장단군 소속 면의 주민들과는 달리 김화권 철원군민들의 경우 통일되면 김화군으로 돌아가겠다고 강력히 주장하고 있기에 통일 성공 시 복군될 수도 있다.[50] 물론 그 대부분은 도농통합의 사례이며, 구 양주군, 시흥군, 과천군, 광주군에서 떨어져 나온 여러 과소 시들은 양주-의정부-동두천, 구리-남양주, 안산-시흥, 안양권, 성광하 등의 통합 떡밥이 있긴 하나 지금도 유지되는 중이다. 태안군의 경우는 서산군이 구 해미군 북부를 당진에 떼어 주고도 워낙 거대 군이었는지라 아무 문제 없이 복군되어 지금에 이른 케이스다.[51] 이미 19세기 후반, 대한제국 시절에 지도군, 오천군이 이런 식으로 신설됐었다.[52] 다만 연백군의 경우 광복 직후 남한에서도 연안과 배천으로 재분할하는 것을 검토한 적이 있는 사실을 고려하면, 연안군과 배천군의 경우는 연백군을 부활시키거나 두 지역을 통합하지 않고 임시로 부활시킨 후 재분할하거나 군 경계만 조정하는 선에서 개편하여 둘 다 존치시킬 가능성도 있을 것이다.[53] 그 악명 높았던 부군면 통폐합의 문제점 중 하나가 바로 사라지는 군의 중심지에 대한 배려가 없었다는 점이다. 실제로 통폐합 이후 과거 군 중심지였던 지역들은 분단의 특수성이 적용된 파주시의 구 교하군 지역을 제외하면 대부분 다른 중심지들에 비해 발전이 더딘 편인데, 이를 고려해 보면 통합 시 다른 시군에 종속될 군에 대한 배려가 많이 필요할 것이다.[54] 황해도 소속이었다가 뜬금없이 남포로 들어간 일부 섬들이나 은율군 송관리는 별 문제 없이 황해도나 황해남도로 돌아갈 것이고, 북한 용강군과 온천군은 남한식으로 개편할 경우 용강군과 진남포시의 도농통합의 방식을 거쳐 남거나, 남포만 남고 용강에 흡수됐던 삼화부를 복원해 1914년 이전의 경계로 재편할 수 있을 듯하다. 강서구역이 어떻게 개편될지는 예측하기 애매한데 과거에 별개의 군이었다가 1914년에 합쳐졌던 증산군이 북한 치하에서 복군되어 있기 때문.[55] 23부제 시절 잠깐 황북 대부분을 경기도 최북단 일부와 같이 개성부로 관할한 적이 있고 일반시 시절에는 황북 소속이긴 했는데 역사성은 그닥 그런 편이다.[56] 시흥, 남양주, 화성처럼 분구 승인이 안 날 수도 있지만 북한 지역이라서 지역균형을 명목으로 쉽게 허용될 가능성이 높다.[57] 남한의 도농통합을 참고해서 도농통합 해주시가 될 수도 있다.[58] 양구군의 휴전선 이북 지역인 수입면은 1906년 이전에는 원래 회양군 소속이긴 했다.[59] 이 지역은 1906년 이전에는 전부 순천 관할이긴 했다.[60] 다만 그때는 조선 초기의 방침으로 인해 이곳저곳에 월경지가 많았기에, 월경지가 되어버리는 곳들은 이 환원에서 제외해야 할 것이다.[61] 1989년에 장승포시가 분리된 후 도농통합되어 현재는 거제시.[62] 이쪽은 당시 서산군이 워낙 거대군이었는지라 서산읍을 시로 분리시킬 때 같이 분군시켜 온전히 부활했다.[63] 이쪽도 엄밀히 따지면 부산직할시가 확장한 이후 동래군이 폐지되면서 양산의 실질월경지를 거쳐 부산 소속으로 들어간 것이다. 자치군이기 때문에 온전히 부활한 것으로 볼 수 있긴 하지만. 현재 인구 규모는 경상남도 소속이었으면 기장시로 승격하고도 남을 수준.[64] 과천시(과천군)와 안산시(안산군)는 옛 중심지에 시 중심부가 위치하고 있으나 기존 지역의 상당수는 안양시, 군포시, 시흥시 등 다른 행정구역으로 들어가 있고, 신안군은 본래 다른 군들의 월경지였던 것을 구한말에 가서야 하나의 군(지도군)으로 묶은 터라 경우가 다르다. 증평군은 옛 청안군의 부활이긴 하나 군 최서단 지역이었던 증평읍, 도안면 일대만 부활했을 뿐 군 중심지였던 청안면을 위시로 한 나머지 지역은 괴산, 청주, 진천 등에 아직 남아있다. 게다가 1914년에 폐지된 군들이 있던 남한의 지역들은 교하, 온양, 현풍, 언양, 웅천 같은 일부 예외를 빼면 통일 후 베이비붐이라도 오지 않는 이상 이제 와서 자립시키기에는 인구 체급과 경제 기반이 부실해지기도 했고, 그 전에 합쳐진 상위 군부터 인구소멸 위기인 곳도 많다.[65] 사실 사라진 군들을 상당수 부활시킨 북한도 평양을 확장시키는 와중에 정작 1906년 증산, 강서 등에 넘어간 평양부 소속이었던 읍면들은 평양에 다시 안 넣고 증산, 남포 등에 남겨놓은 등, 1906년의 변경사항 이전까지 돌려놓지 못한 경우가 꽤 있다.[66] 상원군과 은산군, 증산군 등은 과거 서울 근교였던 구 과천군과 안산군이 과천시, 안산시로 독립한 것처럼 평양 근교 지역이라 통일 이후에도 별개 시, 군으로 부활할 가능성은 있다. 당장 북한에 존재하기도 하고. 분단기 동안 북한도 나름대로 그들의 체계에 익숙해진 만큼 경로의존성을 무시하기 어려울 수 있는데, 이 경우 곽산군도 정주시와 통합되지 않을 가능성이 높고 만포시도 강계시와 통합되지 않을 가능성이 높다.[67] 다만 양주시 남면의 사례처럼 명칭이 유지될 가능성도 있다.[68] 현재 북한의 경우 군 소재지의 읍 명칭을 무조건 군 이름과 동일하게 하고 있다.[69] 이렇게 된다면 군이 존치되는 지역의 읍은 군청 소재지 특례를 적용받아 일괄적으로 읍이 되고, 리는 대부분 면, 로동자구는 상당수가 읍이 되고 일부는 면이 될 것이다.[70] 여기는 시가지가 서로 멀리 떨어져있어 분리될 가능성도 있다.[71] 대동군 대부분, 강동군 전역, 평원군 중 구 순안군이었던 지역 대부분. 심지어 저 멀리 있는 평안북도 구성시에서 방현동만 군사적 목적으로 떼어 월경지로 편입해 놓기까지 했는데 여기는 통일 성공 시 어느 입장이 채택되든 원래대로 평북 구성에 돌아갈 것으로 보인다.[72] 다만 도로 뱉어낸 곳도 있다. 중화군, 강동군 승호읍이었던 승호군이 이에 해당.[73] 과거 일제강점기 경성부(현 서울시), 고양군, 양주군, 광주군과 비슷한 케이스다. 한성부 성저십리 관할에 들어있었던 곳 중 일부는 서울 대확장 때 못 들어오고 경기도에 남았기 때문. 다만 대동군과 달리 고양군, 양주군, 광주군은 원래부터 한성부와 별개로 존재했었으며, 이 3개 군은 경기도에서 각각 고양시/양주시, 남양주시, 의정부시, 동두천시, 구리시/성남시, 하남시, 광주시 등 8개 지자체로 남아 있다.[74] 부령군 문서의 이북 5도 기준 행정구역 지도를 보면 알겠지만 북한에서 청진에 붙인 해안가의 면들과 부령에 남은 면들이 기존 청진시를 중심으로 도로가 이어지긴 하지만 어쨌든 산으로 분리되어 있기 때문이다.[75] 이북 5도 기준 덕원면, 북성면만 해당. 현재 강원도 법동군 소속인 풍상, 풍하면은 과거 안변군 관할이었지만 안변군의 실질월경지였던 까닭에 다른 문천 지역과 잘 연결되어 있지 않을 경우 그대로 덕원군의 일부로 취급될 수도 있다.[76] 순천이야 북한 순천시는 평안남도, 남한 순천시는 전라남도에 있어 멀리 떨어져 있다지만 이천은 특히 경기도 이천시, 강원도 이천군으로 존재하는 데다 북한 이천군이 경기도와 생각보다 많이 멀지 않아서 헷갈리기 쉬울 듯하다.[77] 그런데 이 경우 시로 승격되어 있던 지역들의 상당수가 다시 군이 되어버리는데, 인구 감소로 인해 군으로 환원된 후 재심사하면 시 승격이 불가능한 지역들이 반발할 수밖에 없을 것이다. 때문에 해방 후에 시로 승격한 곳들에 대해서는 이 재편 과정에서 군으로 환원하지 않을 수도 있다.[78] 예를 들면 구 시흥군의 잔해들.[79] 23부제 기준 강계부와 갑산부가 현재의 량강도와 자강도와 유사하다.[80] 황해남도, 황해북도, 자강도, 량강도, 강원도(북한)[81] 이쪽은 대구경북특별광역시라는 이름으로 논의되고 있다.[82] 해당 지역은 처음부터 지역번호로 02를 써온 곳들이다. 참고로 과천은 원래 안양의 0343을 썼다가 서울 02로 편입된 곳이다.[83] 서울, 도쿄, 런던, 워싱턴 D.C, 베를린, 베이징, 타이베이, 앙카라 등[84] 그런데 광역시가 폐지되더라도 서울특별시가 경기도에 편입될 가능성은 낮다. 인천이야 경기도 소속이었던 적이 있지만 서울은 애초에 독립된 행정구역이었다.[85] 여기는 인구만 345,875명! 경상남도 진주시와 양산시, 경기도 광주시, 세종특별자치시 등과 인구가 비슷하다. (2022년 11월 기준)[86] 이북 5도 기준으로는 군이지만, 군 전역 인구가 80만 가까이 된다! 무려 788,110명! 이 인구는 충청북도 청주시(85만 명)보다 불과 7만명 적은 수치이다. 물론 순천시(297,317명), 평성시(284,386명), 은산군(206,407명) 포함. 물론 분단 후 새롭게 성장한 도시인 평성시는 별개의 행정구역으로 독립시킬 가능성도 있다.[87] 이북 5도 기준으로는 군이지만, 군 전역 인구가 70만 가까이 된다. 무려 697,194명. 이 인구라면 전라북도 전주시(66만 명)보다 인구가 많은 것이다. 물론 강계시(251,971명), 만포시(116,760명), 성간군(92,952명), 시중군(41,842명), 룡림군(32,727명), 장강군(54,601명), 전천군(106,311명) 포함이며, 전주시의 인구에서는 통합이 아직까지 이루어지지 않은 완주군(9만 명) 인구가 빠진 것이다.[88] 여기도 이북 5도 기준으로는 군이나, 2008년 기준 군 전역+무산군 일부(삼지연시 치하 무산군 지역) 인구가 32만 가까이 된다. 정확히는 323,081명으로 혜산시(192,680명), 삼지연시(31,471명), 보천군(37,225명), 운흥군(61,705명)을 포함한 수치.[89] 단천은 수하면 지역이 분리되고 학남면을 넘겨받은 현재의 북한 행정구역 기준으로도 홍천군보다 300 km2 이상 넓어서, 북한의 행정구역을 그대로 인정하는 경우 한반도에서 가장 넓은 시가 된다. 이북 5도 행정구역 기준으로 바로 시 승격을 거쳐도 매한가지인데, 이북 5도 기준으로 혜산이 단천보다 살짝 작아서 그렇다.[90] 구 황해도 장연군 백령면. 현재 백령도만 백령면으로 남아 있고 대청도, 소청도는 대청면으로 분리되어 있다.[91] 구 황해도 벽성군 송림면 연평리. 현재는 연평면으로 개칭되어 있다.[92] 인구가 많은 옹진반도는 북한에서 동서로 분리한 행정 구역을 인정하고 연평도를 강령군에 편입해야 한다는 주장도 있다.[93] 서해 5도가 황해도로 넘어가게 될 경우 잔여 인천 옹진군 소속 섬들의 소속도 한 번 대개편을 거칠 것으로 보인다. 기존의 옹진군 지역은 황해도 쪽으로, 북도면 소속 섬들은 현재 같은 생활권인 영종구 또는 과거 소속이었던 강화군으로 넘어갈 수 있을 것이고 영흥도와 덕적도, 자월도는 대부도를 따라서 안산으로 넘어갈 가능성이 높다. 다만 과거 남양 소속이었던 영흥도면 몰라도 덕적도, 자월도는 역사적으로 원래부터 인천 소속이었기에 소속 기초자치단체만 바뀌고 그대로 남을 수도 있다.