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1. 개요
토지조사령 제4조 토지의 소유자는 조선총독이 정하는 기간 내에 그 주소, 성명ㆍ명칭 및 소유지의 소재, 지목, 자번호, 사표, 등급, 지적, 결수를 임시토지조사국장에게 신고하여야 한다. 다만, 국유지는 보관관청에서 임시토지조사국장에게 통지하여야 한다.
<시행 1912년 8월 13일> <조선총독부 제령 제2호, 1912년 8월 13일, 제정>
토지 조사 사업(土地調査事業)은 1910년부터 1918년까지 일본 제국이 실시한 경제 정책으로, 공식 명칭은 조선토지조사사업(朝鮮土地調査事業)이다. <시행 1912년 8월 13일> <조선총독부 제령 제2호, 1912년 8월 13일, 제정>
2. 목적과 이유
토지 조사 사업은 일본 제국이 대한제국을 병합한 뒤 식민통치의 경제 기반을 마련하기 위해 실시했다. 대한제국은 농업국가였고 그 기반은 토지였기 때문에 우선 토지 소유 현황을 파악해야 했다. 그래야 조세(세금)를 정확히 매겨 재정 기반을 마련하여 통치자금으로 쓸 수 있기 때문이다.합병 전 조선에도 토지 소유권은 존재했으나 이를 증명할 제도가 취약했다. 아니, 제도가 있기는 했지만 자주 쓰이지 않았다. 세종 때 지방관청이 발급하는 입안이라는 제도가 만들어지긴 했으나 증명은 주로 계약서인 문기로 이루어졌다. 입지라는 더 간략된 제도가 생겨났지만 마찬가지였다.[1]
물론 조선 조정이 주기적으로 토지 조사 작업인 양전을 하고 토지문서인 양안을 만들어 각 관청에 배치하였지만 20년에 한 번씩 이루어진 데다 측정 방법 때문에 근대적인 관점에서 신뢰성이 떨어졌다. 예컨대 토지의 규모를 측정하는 결(結)과 부(負)의 단위는 토지의 실제 크기가 아니라 토지의 생산력에 따라 등급을 나눈 것으로, 같은 결이라고 해도 땅의 크기는 최대 6~7배나 차이가 났다. 생산력을 기준으로 땅의 값어치를 감안한다는 것은 목적 자체는 참신하지만 측정을 잘하냐가 관건이었다.[2]
문제는 1720년 경자양안 이후 대한제국의 광무양전까지 무려 179년간 실시되지 않았고 그나마 가장 최근에 있었던 광무양전 때는 토지의 실소유주와 실제 면적을 정확히 조사하지 못하여 큰 도움이 되지 못하였다는 점이다. 가령 양전으로 작성되는 토지문서 양안에는 소유자의 이름을 가명이나 호, 허명 등으로 기재하고 소유주가 아닌 대리인들이 대록도 한 데다 인구장부인 호적과 연계가 되지 않아서 분명한 소유주를 확인하려면 양안작성 전에 작성하는 야초나 중초책, 그리고 현지의 서리배나 지방관, 인접주민들에게 대조 및 대질하여 확인해야 하는 등의 추가절차가 필요하였다.
3. 전개
- 문단의 작성에 조석곤 「토지조사사업과 토지제도의 변화」한국개발연구원 을 참고하였음.
일본제국은 본격적인 대한제국 병합이전 통감부 시절부터 토지조사사업을 위한 사전작업을 실시했다. 통감부 토지정책은 크게 두가지 목적으로 진행되었는데, 첫째는 구한말부터 시작된 일본인이 획득한 토지의 점유 및 소유권을 확보하는 것이었고, 둘째는 병합하고 있는 한국의 재정을 정리 및 흡수하기 위한 지세정비목적이었다.
우선, 종래에 대한제국에서는 외국인의 한국토지점유가 불법이었으므로, 통감부는‘토지가옥증명규칙’(1906년)과 ‘토지가옥소유권증명규칙’(1908년)등의 발표해 새로 매입하거나 이전에 점유했던 토지소유권을 인정케 하였다.
두번째 국유토지와 재정을 정비하기 위해선 토지별로 구체적인 세수와 납세자를 파악해야 했는데 이를 위해 통감부는 1909년 7월 결수연명부를 만들도록 했다. 통감부는 지역별로 지역 동리장이 결수신고서를 작성해서 재무감독국에 내도록 지시했는데, 실시내용을 대략 살펴보면,토지의 결수[3]의 조사는 주로 각 토지소유권자의 신고에 의할 것 그리고 신고는 토지 근처의 이/동장에게 할 것이었고, 신고 결수의 타당성여부는 옛날 양안이나 문기 등 기타 서류를 참고하거나 지방의 유지들에게 문의하여 판정받게 하였다. 신고서에는 토지세를 내야하는 납세자의 주소와 성명을 기재하고 가명의 사용을 금하고 토지 결수의 수량을 기재하도록 하였다. 조선시대의 토지장부인 양안이 가명이나 대록 등으로 문서에 직접 인적사항을 기재하지 않았던 것과는 대조적이었다.
한일병합으로 본격적인 일제강점기가 시작되자, 조선식민통치를 위해 설치된 조선총독부는 정확한 면적을 확보하기 위해 토지조사국 및 총독부임시토지조사국 등을 설치하여 기술적인 토지측량작업에도 돌입하였다. 또한, 통감부 시절에 작성했던 결수연명부로는 토지주인의 인적사항은 확보할 수 있었으나, 소유자가 가진 토지의 정확한 위치를 확인하기는 어려웠기 때문에 그전에 작성하였던 결수연명부 등을 바탕으로 1911년에 과세지견취도(課稅地見取圖)를 작성하도록 하였다.
그리고 본격적인 소유권조사도 이루어졌는데, 토지주의 신고를 기반으로 하게하여 1910년 5월 부터 1916년 5월까지 장장 6년간 실시되었다. 토지신고서는 소유자가 결수연명부에 의거하여 작성 보고하도록 하였다. 신고서의 제출기간은 지역에 따라 30-90일이었고, 토지신고서의 배포 및 접수는 부윤과 군수가 서류 및 행정작업 대표로서 농민중에서 선출한 지주총대들에 의해 이루어졌다.[4]
토지신고서가 접수되면 그 신고에 따라 필지별 조사를 실시하였다. 이를 일필지조사라고 하는데 땅주인인 지주, 경계, 땅의 목적인 지목, 주소인 지번에 따라 나뉘어서 조사가 이루어졌다. 여기서 토지를 일컫는 필지 혹은 필(筆)은 일정한 면적의 단위가 아니라 등록된 하나의 토지를 일컫는 단위로서 일필지의 절대 크기는 각 등록된 토지마다 조금씩 달랐다. 그리고 이중에서 숲이나, 산, 들처럼 일정한 주인이 없거나 신고가 없는 땅은 토지조사에서는 제외되서 임야조사사업에 의해 소유권이 확정되었다.
결과적으로 특별한 이유가 없으면 신고자를 지주로 인정하였다. 일필지조사는 1910년 6월에 시작하여 1916년 11월에 종료되었는데 측량 총필수는 19,101,989필이었고, 그 중 소유권이 이중으로 발생하여 분쟁지로 간주된 것은 33,937건 총 99,445필로 전체 측량 통지의 0.52%였다.
절대면적으로 토지조사사업으로 조사된 토지의 총면적은 487만 정보, 즉 487만 헥타르에 달하였다.
4. 결과
4.1. 지주/소작 관계
토지 조사 사업을 통해 지주들의 소유권은 확고해진 반면 소작권이나 경작권 등의 권한은 낮게 설정해 지주에게 유리하게 적용될 여지가 많았다. 왜냐하면 메이지 유신 이후 일본의 민법은 프랑스인 법률고문 보아 소나드를 초빙하여 프랑스 민법을 본받았으나 여기에 포함된 소작권 보호조항은 당시 일본의 지배계층에 의해 삭제된 채로 받아들여졌기 때문이다.구체적으로 토지조사사업 당시 동원된 당시 일본측의 법학자들은 부동산에 관한 재산권을 물권과 채권으로 분류, 토지 위에 가옥이나 건물 등이 있을 경우 그것은 물권에 해당하여 지주의 소유권 행사에 대해서 저항할 수 있지만, 경작권이나 소작권등은 채권에 해당하여 지주가 소유권을 행사하면 저항할 수 없다(지주가 땅을 팔아도 소작인은 저항할 수 없다)고 해석하였다. 그리고 토지조사사업당시 채권인 소작권은 조사대상이 아니었다.
다만, 처음부터 이런 일본식 지주/소작의 법적관계가 확립된 것이 아니고, 구한말부터 전해져온 전통적인 중간권리들이 있었기 때문에 기존 권리가 사회적으로 정리되고 일본식 법제관계가 완전히 정착되는데에는 시간이 걸렸다. 가령 구한말 일제초에는 국유지를 중심으로 도장권(導掌權)과 도지권(賭地權)이라는 게 있었다.
- 도장권은 궁방[5]에게 조세수취를 위임받은 권리로서 궁방에게 일정액만을 상납하고 땅에 지세를 걷을 수 있었는데 땅을 팔거나 처분할 수는 없을 뿐이지 궁방상납액보다 도장이 거둬들인 세금 수입액이 높은 경우가 많았고 이 권리는 궁방이 토지를 매각하지 않는 이상 임의로 파기하거나 변경, 소멸될 수 없었다. 물론 매각하면 소멸되었다.
- 도지권은 소작권/경작권과 유사한 개념인데 마찬가지로 토지 그자체를 매매하거나 임의로 처분할 수는 없지만(할 수 있는 경우도 있었다), 일정액을 상납할 경우 자기땅에서 어떤 작물을 심고 농사를 지을 것인지는 철저히 도지권을 가진 자의 마음이었다. 이 도지권은 매매, 증여, 상속 심지어는 저당까지 가능하였다. 만약 도지권이 있는 땅을 지주가 팔거나 증여, 상속해도 도지권은 제외되어 지주만 바뀌고 도지권자는 그대로 농사를 짓는 경우가 많았다. 따라서 매각해도 소멸되지 않았다.
토지조사사업으로 민간인의 징세권한인 도장권은 삭제되었지만, 도지권의 경우 상황이 복잡했다.[6] 도장권의 경우 권리자가 임의로 처분할 수 없고, 지주가 땅을 팔면 소멸했지만, 도지권은 여기에 전부 해당하지 않아서 일제가 해석한 일반적인 소작권이나 경작권과 달랐고, 엄연히 물권으로서 존재하고 있었다.
도지권은 민유지에도 성립한 경우도 더러 있었지만, 대체로 역둔토(구한 말의 궁장토, 역토)등의 국유토지에 성립한 경우가 많았고, 몇몇은 이게 더 나아가 아예 사적소유권으로 전환/발전되기도 했다. 그리하여 지주가 소작료를 부당하게 부과한다거나 재산권을 행사했을 때 도지권 권리자는 지주를 상대로 격렬히 저항하였고, 이를 민사소송이나 분쟁절차를 거쳐 승소한 사례가 상당하였다.[7][8] 이 도지권은 1920년 하반기를 지나서야 사회변화(가령 도자권자가 자영농으로 변한다던가)와 토지매매 등으로 서서히 자취를 감추기 시작했다.
그 밖에 토지조사사업(1912년 5월 - 1918년 10월)시 사용한 지가 산정 공식을 보면 지세 및 공과금은 불과 3%에 불과했다. 이를 두고 김승욱 등의 연구자들은 지주들에게 유리한 세율을 적용하여 향후 일제 강점기를 거치면서 지주제가 확대되는 것이라고 해석하기도 한다.
일제 하에 조선에 들어와 있는 일본인은 가장 많을 때도 75만 명으로 인구의 2.7%에 불과했다. 이들 만으로는 조선을 통치할 수 없었기 때문에 조선인 지주들을 통치의 회유세력으로 포섭하기 위해서도 지주들에게 유리한 세금제도를 유지했다는 것이다.[9] 다만, 이런 지세율은 소작을 내주는 지주 뿐만이 아니라 자기 땅을 가지고 있는 자작농(자영농)이나 자소작농도 똑같이 적용된다.
4.2. 국유지의 편입
토지 조사 사업의 또 다른 논쟁점은 국유지 처분이다. 토지조사사업으로 확인된 전국토가 487만 정보인데 그 중 국유지는 2.8%인 13만 7,225정보였다. 이 국유지는 크게 관청, 즉 관아, 아문이 관리하는 아문둔전(衙門屯田)과 통신을 위해 설치한 역제(驛制)에서 말을 키우기 위해 각 역마다 설치한 역토(驛土), 그리고 궁 및 궁방이 관리하는 궁방전(宮房田) 등이 있었다. 궁방전은 궁장토(宮庄土)와 둔토(屯土)라고도 하였다.임진왜란과 병자호란 이후 왕실과 관아의 재정이 크게 곤궁해지자 황무지를 개간한 자가 그 땅에서 3년 간 농사를 지으면 소유권을 인정해 주는 제도를 이용해[10] 전쟁으로 인해 주인 없어진 황무지를 궁방전 및 아문둔전 등으로 편입하였다. 그러나 조선 후기에 이르자 왕실과 관아가 그 땅을 직접관리하지 않고 농민에게 소작을 내주면서 소작지가 되거나 농민의 사유지가 된 경우가 많았고 경우에 따라선 관과 민의 소유권이 얽힌 경우가 있어 소유권 분쟁이 생겼다.
이들 국유분쟁지는 크게 무토(無土)와 유토(有土)로 나뉘었는데 무토(無土)는 토지의 세금수입만 궁방과 아문둔전이 가지고 있는 사실상의 민유지였고 유토(有土)는 궁방과 아문이 직접 매입하거나 관리하는 토지였다. 문제는 유토 중에서도 궁방이 매입과 관리를 다하고 있는 제1종유토와 실질적인 관리와 개간을 모두 농민이 맡아서 하는 민유지화된 제2종유토로 나뉘었는데 갑오개혁 당시 사실상의 민유지인 제2종유토가 전체 유토의 2/3를 차지하고 있었다는 점이다. 즉, 거의 대부분의 국유지가 실제로는 민유토지(사유지)의 성격을 띄고 있었다.
갑오개혁 때는 지세의 확보를 위해 아무 구분 없이 이 토지들을 전부 국유지로 간주하여 농상공부나 군부 소속으로 두었다가 소유권 분쟁이 일었고 광무양전 때는 황실 재정 팽창을 위하여 궁내부 소관으로 이들 공토를 황실 사유지로 간주하여 지대를 인상하고 수조를 부과하였다가 대규모 소유권 항쟁이 야기되었다.
을사조약 이후 일제의 통감부는 대한제국의 황실재산을 그대로 인수하며 이를 국유지로 인수하였다가 갑오개혁 때부터 이어지던 국유지 분쟁을 맞이하면서 1908년 이들 분쟁지를 역둔토로 구분하였다. 그래서 토지 조사 사업에서는 임시토지조사국과 분쟁지심사위원회를 구축해 심사를 거쳐 이들 무토와 제2종유토는 민유지로 돌려 놓았다.
나머지 환급되지 않은 토지는 역둔토로 구분했고 이 땅들에 대해서는 1908년 '역둔토관리규정'을 발표하여 역둔토를 일종의 국영 소작지로 만들어 농민들에게 소작을 내 주었다. 소작기간은 5년마다 갱신하고 소작권의 매매와 양도를 금지하였으며 정부가 일방적으로 소작권을 해지할 수 있는 권한을 가지고 있었다.[11] 역둔토 소작율은 표준지를 선정해 그 표준지의 표준수확량의 40%를 정액으로 정하고 현금으로 납부케 하였다. 이는 당시 소작관행에 비추어 정해진 금액인데, 1910년대에 물가가 상승하여 총독부가 소작료율을 28.4%나 인상을 하였음에도 불구하고 물가상승율이 더 높아서 소작농의 실질 부담이 도리어 지속적으로 감소하였다.[12]
그리고 총독부는 역둔토를 동양척식주식회사에 불하하고 일본인 소농민을 대량 이주시켜 자작농으로 육성한다는 동척농업이민계획을 세웠으나 일본인 이주 농민이 너무 적었던 데다 기존 경작인들의 항의도 있고 해서 1920년 역둔토불하를 거쳐 경작하던 소작농들에게 일종의 할부구매 방식으로 불하되었다.[13] 총 불하농민 중 89.9%가 수의계약(양도계약)을 체결하였다. 나머지 10.1%는 상환 능력 부족으로 경쟁 매입이 허용[14]되었다.[15] 이 땅은 대개 동척과 일본인 자본가들이 매입하였다.# # # 조석곤에 의하면 상환 할부액으로 표징되는 "역둔토의 불하조건이 농지개혁에 비해 매우 가혹했으며, 소작인의 입장에서 볼 때 그 부담이 과중하였음에도 불구하고 그 부담 때문에 불하권 자체를 포기하기에 이른 경우보다는 그렇지 않은 경우가 많았"[16]고, "1928월 9월 현재 70% 이상의 역둔토는 소작인이 소유권을 유지하고 있었다."고 적고있다.
4.2.1. 향교와 서원 및 공유지
조선시대에는 조정에서 향교에게 지급하는 것 외에도 스스로 매입하거나 지방의 유림들에게 기부받은 땅들이 많았는데 이 땅들은 전적으로 유림이나 향교에서 관리하였다.일제강점기 민법상 교육법인은 재단이나 사단 등으로 구성되며 이들은 영리를 목적으로 하지 않아야 하는데 전근대 조선에는 근대적인 법인이라는 개념이 없었고 전통적인 조선의 향교는 지방교육기관인 동시에 이익집단이었다. 때문에 통감부 시절에는 사립학교령과 학회령을 공포하여 향교소속 토지를 공사립학교의 재산으로 편입하였고 편입되지 않은 향교의 토지에 대해서는 1910년에 <향교재산관리규정>을 발표하여 "향교재산은 그 연원이 어떠하든 공공적 성격이 강한데 일부에서 이것을 지방유림의 사적 공유에 속한 것으로 보아 무단방매하는 경우가 왕왕 있다 하니 추후 이런일이 없도록 하기 위해"(법령집 9: 419-20) 매매와 양도, 교환, 저당을 일체 금지하였다.
또 서원의 경우 본래 지방 유림들이 독자적으로 공동 운영하였지만 법인의 자격을 얻지 못하였기 때문에 서원 부속 토지라고 하더라도 개인 명의로 신고되었다. 이는 조상의 유산이나 종중 일동의 갹출과 기부에 의해 형성된 종중 재산이나 문중 재산으로 형성된 토지에도 마찬가지였다. 토지의 소유자를 분명히 할 수 있는 법인이나 개인, 국가 외의 소유자는 일체 인정하지 않아 당사자간에 소유권 처리 분쟁이 많았고 결국 개별 사적재산으로 분할되었다. 향교와 서원의 경제적 기반이 이 시기에 붕괴되었다.
대만에서도 조선보다 먼저 제사를 지내기 위한 공유지 등을 사유화하는 작업을 시도했으나 이는 대만인들의 강력한 반발로 성공하지 못했다. 조선은 대만의 실험 결과물이었던 것이다.
지방의 세부 행정구역이었던 면(面), 동(洞), 리(里)의 공유지의 경우 도별로 <면동리유재산관리에 관한 건>을 두어 면 소유지는 면장이, 동리의 소유지에 대해서는 경기도와 강원도는 동리장이 관리하고 다른 지역에서는 면장이 관리하도록 규정하였다.
4.2.2. 임목지대
- 문단의 작성에 '이우연, <식민지기 임야소유권(林野所有權)의 정리: 산림녹화와 소유권>, 경제사학40, 2006'을 참고하였음.
일제는 토지조사사업에 뒤이어 조선임야조사사업을 시작하였다. 그전 토지조사의 대상은 거의 대부분 농지에 한해서 이루어졌기 때문에 산림지역 즉 '임야'에 대한 지적조사사업을 감행한 것이다.
절차는 토지조자사업과 거의 동일하였다.
일제 이전 조선과 대한제국에서는 법적으로 모든 산림은 나라소유의 국유림이었다. 그중에서도 조정이 곡식을 운반하는 조운선이나 전함을 건조할 나무를 공급할 숲은 봉산(封山), 왕실의 태를 묻어 출입이 금지된 태봉산(胎封山), 민간인의 출입을 금지시켜 금산(禁山)등이 있었다. 다만, 백성들에게 산림의 소유는 불허하되, 나무를 해갈 벌채권은 인정해주었는데, 그렇다 보니 산림벌채나 화전 등을 일구기 위해 점유를 하여 사실상의 민유림인 사산(私山)이 생겨났다. 무주공산의 원칙에 의거해 먼저 선점한 자가 차지하는 양상이었는데, 이에 따른 소유권 분쟁도 꽤 존재하였던 것으로 보이고 산림소유형태는 이 사산과 공산으로 나뉘는 양상이었다. 문제는 조선후기부터 산림자원의 감소로 민유림이 아닌 봉산/금산에 까지 무분별하게 무단벌채와 무단점유가 이어지고 산림황폐화가 심각한 수준이었다는 것이다.
이에 일제는 일단 산림 소유 형태에 따라 제실림, 국유림(이는 다시 제1종임야와 제2종임야로 구분), 민유림으로 구분하고 주인이 없거나 지적신고가 들어오지 않은 임야는 일단 국유지로 편입하는 한편 분묘지 등 사적으로 관리된 토지는 관행에 따라 사유지로 인정하고 지적도를 제출하여 소유권을 입증하도록 하였다.
이렇게 지적신고가 된 땅은 일단 민유림으로 인정하고, 토지조사사업과 달리 지적신고가 제출되지 않은 임야는 일단 국유림으로 편입하되 소유권이나 관리하는 연고자가 있다면 그 땅은 제2종임야로 구분, 연고자들의 점유를 인정하여 소유권의 임의 처분을 금지하고 추후에 시정하여 민유림으로 양도되었다. 양도는 나무를 심는 조림실적이 좋은 자를 우선적으로 하고, 실적을 채우지 않은자도 시간이 흐름에 따라 소유권을 이전(양여)해주었다.
지적신고나 연고자가 없는 국유임야는 제1종 임야로 구분되었는데, 이중에서도 존치를 하는 임야는 요존임야, 존치를 하지않고 민간으로 양도대상이 된 임야는 불요존임야로 구분하여[17], 불요존임야에 대해서는 조림대부제도를 실시하여 국가에서 민간인에게 임야를 빌려주고 산에 나무를 심는 조림실적에 따라서 그 땅을 양도하게 하였다.
구체적인 소유형태 통계를 살펴보면, 1924년 전국 임야는 16,168,271 정보로 민유림은 6,610,685정보로 40.9%, 연고자가 있는 국유림(사실상의 민유림)은 3,375,662 정보로 20.9%, 연고자가 없는 국유림은 6,181,924 정보로 전체의 38.2%를 차지하였다. 이를 다시 한반도 북부와 남부로 양분하면, 남부지방은 89%, 북부지방은 48%가 민유림이었고, 그나마도 북부 국유림의 대부분은 산세가 험해 사람이 접근하기 어려운 원시림이 대부분이었다.
1934년에는 총 민유림이 10,592,452정보(64.9%)로 늘었고, 불요존 국유림은 1,110,028정보, 요존 국유림은 4,631,022 정보로 줄어들었다. 국유림의 비중은 더욱 줄어 1942년에는 533만 정보가 된다.
또 산림의 벌목과 개간 등이 전적으로 금지되는 보안림(保安林)을 설정하였고 보안림으로 설정되어 벌목이나 개간하지 못하여 금전적인 손해를 보는 사유림 소유자는 보상을 청구할 수 있게 하였다. 더불어 보안림이 아니더라도 자신이 소유하고 있는 임목 지역을 논밭으로 개간하기 위해서는 총독부 농상공부대신에게 허가를 구하여야만 했다.[18]
그밖에 조선인/일본인의 임야 소유 분포도를 간접적으로 알아볼 수 있는 것은 해방 이후 귀속자산으로 분류된 임야 면적인데, 민유림이 제일 많았던 남한/대한민국 한정으로 47만 정보로 집계되었다.
4.2.3. 분쟁지
한 편, 토지조사사업으로 소유권이 확인되지 않은 0.52%의 분쟁지는 국가기관과 민간에 의해 상호 다양하게 소유권이나 분쟁이 진행되었는데, 분쟁지를 연구한 조석곤에 의하면, "경성부의 원분쟁지는 255건 296필이었으며, 국유지분쟁은 205건 230필이었다. 이중 60%정도가 국유로 사정", " 파주의 원분쟁지 269필지 중에서 국유로 사정된 것은 이 22필지를 포함하여 24필(8.9%)", "김해의 경우는 국유로 사정된 비율이 전체분쟁지의 44%였다. 그런데 분쟁당사자를 알 수 있는 국유지분쟁의 경우 파주와는 반대로 국유로 사정된 비율이 92%"라며 지역별로 국/민유지 시정비율이 다름을 밝혔다.그외에도 "사정에 승복하지 않을 경우는 고등토지조사위원회에 불복신청을 할 수 있었다. (중략) 계산한 불복신청지는 모두 67,508필지인데 이중 국가기관(조선총독부, 도장관, 철도국장관 등)이 불복신청한필지는 18,170필지(26.9%)였다. (중략)이는 민유지로 사정된 필지에 대하여 국가가 불복신청하여 자신의 소유로 되찾은 필지가 상당수 존재함을 의미한다."라며 국가기관이 도리어 민유처리된 토지에 대해서도 불복신청을 하는 등 분쟁지처리가 일방적으로 유리하게 진행되지 않았을 가능성도 시사하였다.
그러나 분쟁당사자의 인적사항이 기록된 실지조사부가 발굴되지않아 분쟁의 정확한 추이와 유불리함을 가늠할만한 증거가 부족하여, 분쟁지처리의 실질적인 현황을 실증적으로 확인하기 어려운 상황이라는 점도 밝히고 있다.
4.3. 종합
토지 조사 사업 연구자인 조석곤에 의하면 토지 조사 사업 결과 양적으로는 "전국에 487만여 정보, 1911만여 필의 토지가 조사되었다. 이를 1910년 말의 경지면적과 비교하면 논은 83.8%, 밭은 79.1%가 증가하여 경지 전체로는 80.7%의 증가율을 보였다. 이와 같은 면적 증가는 은결이나 신개간지의 조사를 통해서 이루어졌다고 볼 수는 없다. 1910년 말의 경지면적은 양안 상의 결수에 의해 산출된 것이다. 이 결수의 산정이 실제 면적에 비해 낮게 이루어졌기 때문에 1910년 말의 경지면적은 실제보다 과소평가되었고, 그것이 ‘사업’에 의해 경지가 급증한 것처럼 보이게 한 요인이었다."고 설명하였다.링크| |
| 지세 수취액의 연간 변화[19] |
결국 이로 인해 전국적으로 균일하지 않았던 지세제도가 정비되어 총독부의 안정적인 지세수취를 가능하게 만들었다. 예를 들어, 토지조사사업 이전에 지세는 도별로 상이하였던 지세는 사업 이후 제대로 정비되어 강원, 경기, 경북, 경남, 평북은 지세가 크게 증가한 데 비해 전북, 전남, 함남, 함북은 오히려 감소하였다. 이는 구한말 행정력 미비로 체계적인 생산력 측정이 이루어지지 않아 지세가 고르게 수취되지 못하였기 때문이었다. 토지조사사업이 시작되던 1910년 조선총독부의 지세수취액은 600만 엔, 지세부가세는 60만 엔 합이 660만 엔이었는데, 토지조사사업이 종료되던 해인 1918년의 지세는 1,156만 엔, 지세부가세는 54만 엔, 지세합은 12,11만 엔으로 지세액은 500만 엔, 지세총액은 590만 엔 이상 증가하여 거의 2배 가까이 올랐다.
아이러니하게도 한국사 역사상 처음으로 정밀하게 실시된 양전사업이라 볼 수 있다. 고조선이 건국된 후부터 조선에 이르기까지 한국사에서 언급된 모든 국가들에서는 양전사업을 제대로 실시하지 못했는데, 이는 당시 지방의 토호 및 농민들의 반발이 컸던 것[20], 양전사업 과정에서 드는 비용과 행정력이 막대한 점 때문에 이들 국가들이 이런 리스크를 무릅쓰고 양전사업을 실시할 필요성을 크게 느끼지 못했기 때문이다. 그래서 그나마 실시한다고 해도 근대적 관점에서 볼 때는 정밀했다고 볼 수 없었다. 하지만 일제강점기에 들어서는 측량 기술의 발달로 얘기가 달라졌으며, 이 시기 근대화를 성공적으로 해낸 일본 제국은 정확한 양전사업을 실시할 행정력과 재정적인 여력, 측량 기술을 충분히 갖추고 있었고, 이에 따라 두 방해요소를 물리치고 조선총독부를 통해 한반도에서 제대로 된 양전사업을 실시할 수 있었다.
구조적으로는 방대한 양의 지적원도가 완성되었는데, 당시 설정된 행정구역 경계는 오늘날의 법정동·리 경계의 뼈대가 되었다. 더불어 사업을 통해 일제는 구 대한제국 황실 토지의 대부분을 국유지로 편입시켰다. 이렇게 창출된 국유지는 동양척식주식회사에 출자된 부분까지 합하면 모두 13만 7224.6정보에 달했다. 아울러 그때까지 무주공산(無主空山)이나 한광지(閒曠地)로 불리던 삼림·산야·미간지가 국가의 소유지가 되었다. 그 밖의 산림 지역에 대해서는 국유지와 민유지를 체계적으로 구분하고 보안림을 설정하여 산림을 체계적으로 육성 및 관리하려고 하였다.[21]
지주와 소작인의 관계는 관습적인 관계가 아니라 법적인 계약관계가 되었고 소작권은 채권으로 취급되는데 비해 땅의 재산권은 물권으로 취급되 경제적인 위치에서 지주는 유리해진 반면 소작농은 불리한 입장에 처하게 되었다. 도지권 등의 전통적 경작권 및 재산권등이 오래 존속되어 정착하는데에는 시간이 걸렸지만, 결국 하나의 토지에 하나의 권리만 인정되는 일물일권(一物一權)적 토지 소유권이 확립되면서 지주/소작인간의 경제계급 착취가 심화될 계기를 마련했다. 왜냐하면, 기한마다 소작 계약을 체결해야 하는 소작농에게는 소작지를 상실할 가능성이 늘 존재하였기 때문이다. 이에 더해 세금면에서도 단순 비례세였던 토지세는 지주의 토지 확대에 유리한 환경이었다.[22]
근대적인 소유권 개념이 확립되고 한국의 부동산 등기 제도의 출발점이 되기도 했다.[23] 이에 따라 지주의 농지 매매가 훨씬 자유로워져 부동산을 담보로 대출을 하는 금융상품도 같이 출현하였다.
더불어 지방의 전통적인 조직이었던 서원과 향교, 문중, 종중의 공동재산권이 법적으로 무시됨으로써 이들의 경제적 기반이 약화되어 양반을 중심으로 한 전통적 신분질서가 붕괴되는데 일조하였다.
5. 논쟁
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의 [[토지조사사업/논쟁#|]] 부분을6. 창작물에서
- 조정래의 소설 아리랑에서는 지주총대가 임의로 토지 소유권을 지정하고 농민이 이것에 반발하여 지주총대임원을 폭행하자 일본 경찰에 의해 즉결 총살되는 장면과 일제에 의한 쌀 수탈 같은 장면들이 자주 나오고, 현진건의 소설 '고향'에도 "세상이 바뀌어 농민들의 토지[24]가 동양척식주식회사에 넘어가고요..."라는 서술이 나온다.
- 난장이가 쏘아올린 작은 공에서는 김불이의 아버지가 토지를 빼앗기고 소작농으로 전락하는 계기로 언급된다.
[1] <근대 공문서의 탄생>[2] 종전까지 학계에서는 고려시대까지는 절대 면적을 기준으로 결부를 측정했다가 조선으로 바뀌면서 토지 생산량을 기준으로 등급을 판정하는 수등이척제(隨等異尺制)가 실시되었다고 보았으나 결부제의 역이를 연구한 김건태에 의해 반박되었다. 김은 기존 연구에서 각 결 당 절대면적이 같다고 본 것을 비판(결부제의 사적추이 246-247쪽)하면서 고려시대 결부제 역시 면적과 비옥도를 모두 고려하여 산정되었다고 보았다. 고려시대 양전척(즉, 측량의 기준 단위)은 한 종류를 사용한 것이 맞으나(245쪽) 동일한 면적이라도 비옥도에 따라서 결부수도 다르게 산정했다. 고려 문종 23년(1069)의 규정에 따르면 비옥도에 따라 세 등급으로 구분한 상등전 대 중등전 대 하등전 1결의 면적비는 1:2:3이며 당시 양전척 기준 33*33 제곱보 당 결수는 상등전이 1결, 중등전이 50부, 하등전이 33부 3속이었다. 즉, 측량은 상등전 양전척으로 한 후에 비옥도로 보정을 했다는 것이다. 그렇다면 개념적으로는 상등전 양전척 33보, 중등전 양전척 47보, 하등전 양전척 57보 3분이라는 수등이척의 제도를 쓴 것과 다름없다.(246쪽) 신라의 정창원 촌락문서에서의 계연 측정에서 보면 알겠지만 한국 사회에서 비옥도에 비례한 토지 측정은 1300년 이상 된 전통이다.[3] 관행상 조선시대 토지측량단위가 결, 부, 속 이었기 때문에 토지의 면적을 일컫는 말을 결수로 적었다.[4] 논쟁부에 후술하겠지만 지주총대는 일개 농민들이기 때문에 자산수준은 보잘 것 없었다[5] 宮房. 궁실과 왕궁에서 독립한 분가. 대군 ·군 ·공주 ·옹주 등이 거처한 집을 일컫기도 한다.[6] 선행연구자였던 배영순은 박사논문에서 도지권과 도장권 모두 부정당했다고 주장한 바 있다.[7] 이영훈, <토지조사사업의 수탈성 재검토>, 역사비평 1993년 가을호(통권24호), 역사비평사, 1993, 334쪽[8] ![파일:스크린샷 2025-09-10 232322.png]()
[9] 김승욱 중앙대 경제학부 교수[10] 속대전, 고려사 식화지에 기술된 내용으로 조선시대를 거치면서 조문화되었다.[11] 朝鮮總督府,≪朝鮮의 小作慣行≫下, 參考篇(1932), 310쪽.[12] 조석곤, <일제하 역둔토불하에 관한 연구>, 경제사학 31, 경제사학회, 2001. 조석곤의 연구 원문은 경제사학회 홈페이지에서 검색을 통해 무료열람이 가능하다.[13] 매년 생산량의 일정량을 불하대금으로 납부하여 최종 완납시 토지의 소유권을 인정받았다.[14] 조석곤, 일제하 역둔토불하에 관한 연구, 2001, 24-25.[15] 조석곤, <한국근대토지제도의 형성>, 해남, 2003, p.191[16] 같은 글, 25.[17] 요존/불요존의 구분은 소유형태가 아니라 산림의 존치 여부를 두고 구분하는 것이기 때문에 1/2종 임야의 구분법과는 별개다[18] 이는 한국 최초의 산림보호 정책으로 구한말의 산림 황폐화와 대조된 바 있다. 이우연, <한국의 산림 소유제도와 정책의 역사, 1600~1987> 단행본 구입외 경제사학회에서 제공하는 PDF 파일로 이우연의 연구 성과를 살펴볼 수 있다.링크[19] 출처 : 이영훈, <토지조사사업의 수탈성 재검토>, 역사비평 1993년 가을호(통권24호), 역사비평사, 1993, 310쪽[20] 지방의 토호들은 전세를 더 납부해야 하는 상황이니 반발할 수밖에 없고, 농민들 역시 전세를 더 납부해야 하는 상황과 더불어 양전사업 과정에서 소요되는 각종 비용을 부담해야 해서 양전사업에 대한 반발이 심했다.[21] 그럼에도 불구하고 해방 이후 진주한 미군의 보고서에 따르면 당시 한반도의 산림은 황폐화되어 있었다고 한다. 한국의 녹화산업이 성공한 것은 해방 이후의 일로, 일제가 산림을 체계적으로 육성했다고 해도 제2차 세계 대전 시기의 전시체제로 인해 황폐화되었던 것으로 추정된다.[22] 여기에 1926년 농업 공황이 발생하기 전까지 제1차세계대전의 여파로 곡물 가격의 상승률이 일반 물가 상승률을 상회하였던 환경은 지주의 토지 경영에 높은 이윤을 보장하였다.[23] 때문에, 한국의 부동산 등기 기록을 거슬러 올라가면 한국전쟁 전후로 한차례 혼란이 있었던 것을 제외하면 보통 이 토지 조사 사업이 가장 처음으로 나온다.[24] 원문 표현은 '역둔토'이다.