제23대 국회의원 선거/선거구 획정

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대한민국 국회의원 선거 선거구 획정
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1. 개요

2. 기본 쟁점

• 원칙적으로 선거구 획정의 법정 시한은 선거일 1년 전이지만, 이 규정은 지켜진 적이 단 한 번도 없다. 지난 22대 총선의 경우 선거를 고작 한 달 반 정도 남긴 2024년 2월 29일에야 선거구가 확정되었다.

2.1. 인구 상하한 논의

• 헌법재판소 결정에 따라 인구가 가장 많은 선거구와 가장 적은 선거구 사이의 인구 비율은 2:1 이하여야 한다. 직전 22대 총선의 하한선과 상한선은 136,600명 ~ 273,200명이었다.
• 공직선거법 기준, 23대 총선 선거구 인구 기준일은 선거일 15개월 전인 2027년 1월 말이며 그 이후의 인구 변동은 고려되지 않는다. 다만 상술했듯이 선거구 획정 법정 시한이 지켜진 적이 한 번도 없고, 늦게 선거구를 획정하는 경우 2027년 이후의 인구 변동도 간접적으로 고려될 가능성이 있다.
• 대한민국 총 인구가 저출산/고령화로 인해 감소세에 접어들었으며, 22대 총선 상/하한을 기준으로 삼을 시 하한에 미달하는 선거구가 다수 생길 것이 유력한 반면 상한을 초과하는 선거구는 별로 없을 가능성이 높아, 선거구 총수(254개)가 유지된다면 22대 총선 대비 상/하한이 더 내려갈 가능성이 높다. 한편, 지난 21대 총선 직전에 '장기 거주불명등록자 정리' 사업으로 인해 인구가 줄어든 지역들이 많았는데, 이번 총선을 앞두고 해당 사업이 또 진행된다면 하한선에서 미달되는 선거구들이 더 많아질 것이다.
• 2024년 4월 기준 대한민국의 인구가 약 5128만 명이고, 지역구 선거구가 254석이기 때문에, 선거구당 평균 인구는 20만 2천 명 정도이다. 따라서 적정 의석수 계산 시 편의상 1석=20만 명 정도로 어림할 수 있다.

2.2. 특례 선거구 논의

• 원칙적으로 위 조건(제25조 제1항 제2호 단서)에 해당하지 않으면 여러 지자체를 붙여서 지자체 경계를 깨뜨려 나누는 선거구를 획정할 수 없다. 22대 총선 선거구에서 위 조건에 따른 선거구로는 광주 동구·남구 갑이 있다. 동구 단독으로는 하한선에 미달하지만, 인접한 어느 구에 동구를 붙여도 상한선을 초과하기 때문에 합구된 선거구 설정이 불가피한 케이스이다.
• 한편, 제25조 제1항 제2호 단서에 따른 선거구 획정은 특례선거구가 아니다.[1]

• 그러나 21대 총선에서의 춘천시·철원군·화천군·양구군 을과 순천시·광양시·곡성군·구례군 을을 시작으로, 농어촌 대표성 및 급격한 선거구 변동을 막는다는 명분으로 여야간 합의를 통해 선거법 부칙에 특례조항을 삽입하여 특례선거구를 만드는 경우가 생겼다. (위 조항은 헌법이 아니라 법률 조항이므로 입법을 통해 무시할 수 있다.) 관련 선거구 획정에 대한 헌법소원이 있었으나 2023년 헌법재판소에서 합헌 결정을 받았다. 이에 따라 22대 총선에서는 중구·성동구 을[2], 동두천시·양주시·연천군 을, 군산시·김제시·부안군 을 등 이런 사례가 오히려 늘어났으며, 23대 총선에서도 유사 사례가 더 추가될 가능성이 있다. 현재 기준 3곳+@는 지역 내 선거구 수 유지를 위해 특례가 불가피하다.[3]

3. 지역별 쟁점

3.1. 수도권

3.1.1. 서울특별시

• 적정의석이 46.44석[A]이나 22대 총선 선거구는 48석으로 과대대표 상태이다.
• 종로구(139,432명)[A]의 인구가 계속 감소하고 있어 2027년 1월에는 하한선 아래로 떨어질 가능성이 있다. 이 경우 22대 총선에서도 논의되었던 종로구·중구 통폐합이 실제로 이루어질 가능성도 있다.
• 성동구(276,847명)[A] 역시 인구가 감소하는 추세이나 23대 총선의 상한선 밑으로 떨어질지는 불분명하다. 성동구가 상한선 이상을 유지하면서 종로구가 하한선 밑으로 떨어질 경우, 종로구와 중구를 합구하는 대신 성동구를 갑/을로 분구하여 총의석은 유지될 가능성이 있다.
• 강북구(285,880명)[A] 인구가 매년 5~7천명씩 빠져나가는 등 빠르게 감소하고 있으나, 23대 총선의 상한선 밑으로 떨어질 가능성은 낮다.
• 21대 총선과 22대 총선 당시 합구가 논의되었으나 불발된 강남구(554,651명)[A]는 재건축 단지의 입주로 인구 증가가 예상됨에 따라 3석을 유지할 것으로 보인다.

3.1.2. 인천광역시

• 적정의석이 14.90석[A]이나 22대 총선 선거구는 14석으로 다소 과소대표 상태이다.
• 인천광역시 행정체제 개편으로 인한 선거구 조정이 불가피한 상황이다.
• 서구와 검단구의 분리: 남는 서구 지역을 갑/을로 나누면 깔끔하게 조정된다. 신설 검단구는 아라뱃길을 경계로 삼기 때문에, 기존 서구 병 선거구 영역과 미세한 차이가 있다.
• 제물포구와 영종구 신설에 따른 후속조치:
1. 기존 선거구의 틀을 최대한 유지하기 위해서는 신설 제물포구와 미추홀구를 합쳐 갑/을로 나누고, 도서 지역인 영종구·강화군·옹진군을 하나의 선거구로 묶는 방법이 있다. 그러나 제물포구와 생활권상 밀접할 수밖에 없는 옹진군 입장에서는 해당 획정안에 반발할 가능성이 있다.[10]
• 이 경우 인구 균형을 고려하면 旧 동구·미추홀구 갑은 이름만 바뀌어서 현행 유지되고, 신설 제물포구 중 旧 중구에 해당하는 영역(42,880명)[A]이 新 제물포구·미추홀구 을에 편제될 가능성이 있다.
2. 제물포구·영종구·옹진군을 한 선거구로 묶으면, 강화군은 제25조 제1항 제2호 단서의 적용을 받아 부칙 없이 인접 선거구를 쪼갤 수 있다. 예컨대 검단구와 강화군을 합쳐 두 선거구로 나누는 것도 가능하다. 이 경우 선거구가 하나 늘어나기 때문에 타 지역에서 한 석을 줄여야 하며, 기존 중구·강화군·옹진군 현역 배준영 의원 입장에서는 텃밭인 강화군이 떨어져나가는 것이 마음에 들지 않을 것이다.
• 신설 검단구 영역 중 오류왕길동, 검단동, 불로대곡동을 강화군과 단일 선거구로 획정하면 하한선을 넘길 수 있다. 이 경우에는 신설 검단구·강화군 을(가칭) 선거구는 과거의 서구·강화군 을 선거구처럼 강화군의 강한 보수세가 검단신도시의 민주당세를 사실상 찍어누르는 구도가 될 것이다.
3. 하지만 제25조 제1항 제2호 단서의 "인접한"이라는 문구의 해석이 문제된다. 새어도가 검단구가 아니기 때문에 바다로는 서구와 접하기 때문이다.
• 계양구 갑(136,679명)[A]이 하한에 근접한 상황이지만 계양구(280,794명)[A] 전체 인구가 합구가 필요할 정도로 떨어질 가능성은 높지 않아 경계 조정으로 해결할 것으로 보인다.
  

3.1.3. 경기도

• 적정의석이 67.59석[A]이나 22대 총선 선거구는 60석으로 과소대표 상태이다.
• 3기 신도시의 경우 2027년 이후로 입주가 예정되어 있어 별다른 영향을 주지 않을 것으로 보이나, 늘 그래왔듯이(...) 선거구 획정이 늦어질 경우 3기 신도시의 인구도 선거구 획정에 간접적으로 고려될 수 있고, 3기 신도시와 상관없이 그저 스스로 인구가 현재진행형으로 폭등하는 곳도 있다.

3.1.3.1. 북부(기북) 지역

• 고양시(1,071,272명)[A]는 인구가 감소세로 전환되었고, 창릉신도시 입주는 2027년 이후로 예정되어 있어 추가 분구 가능성이 크지 않다. 다만 3기 신도시 입주 시기와 맞물려 총선 선거구 획정 시기가 늦어지면 선거구 재조정 등은 이루어질 여지가 있다.
• 남양주시의 경우에는 인구가 꾸준히 증가세에 있으나 왕숙신도시 착공 전이라 추가 분구 가능성이 크지 않다. 또한 후술할 용인시와 화성시의 5분구 가능성이 상당히 높아졌기에 현행 유지가 높운 편이나 총선 선거구 획정 시기가 늦어지면 선거구 재조정 등은 이루어질 여지가 있다.
• 동두천시·양주시·연천군 갑(265,339명)[A]의 경우 양주신도시 아파트 입주가 추가로 예정되어 있어 상한선에 근접하고 있다. 상한선을 초과한다면 회천1동이나 광적면을 추가로 을선거구로 넘길 가능성이 있다.
• 파주시(504,999명)[A]는 인구가 지속적으로 증가하고 있으며, 현재 운정신도시 입주가 진행 중에 있다. 3분구가 되려면 약 4만명이 전입 신고를 해야한다.

3.1.3.2. 서남부 지역

• 광명시 갑(131,967명)[A]이 하한선 아래로 떨어진 상황이지만, 광명시(278,983명)[A] 전체 인구가 상한선을 넘긴 상태이며 23대 총선 이전까지 광명동 재개발과 철산동 재건축이 완료될 예정이라 선거구 조정을 할 필요는 없을 것으로 보인다.
• 오산시(234,591명)[A] 세교2지구가 지속적으로 입주를 앞두고 있어 인구 증가가 예상되나 상한선을 초과할 가능성은 높지 않다. 다만 분구가 되려면 약 4만 명 정도가 전입 신고를 해야 한다.
• 화성시 갑(262,165명)[A]의 인구 증가세가 지속될 경우 상한을 초과할 가능성이 있다. 이 경우 매송면이나 정남면을 화성시 병으로 이동시키면 상한을 맞출 수 있다. 그러나 매송면과 정남면 둘다 화성시 병(251,880명)[A]으로 보내면 화성시 병 역시 인구상한선을 넘어갈 가능성이 있어 병점2동만 화성시 정으로 옮겨갈 가능성이 있다.[23][24]
• 3개의 선거구를 가진 안양시(546,182명)[A]는 인구가 지속적으로 감소세에 있어 선거구 감축이 필요할 경우, 감축 타깃이 될 수 있다.

3.1.3.3. 동남부 지역

• 용인시(1,079,326명)[A]의 인구 증가세가 계속될 경우 추가 분구 가능성이 높다. 용인시 을(273,045명)[A]이 상한에 가까운 상태이나 용인시 정(269,154명)[A] 역시 포화 상태라서 인구가 감소세로 전환되지 않는다면 경계 조정만으로 해결하기 어렵다. 전술했듯 110만을 넘기면 분구가 불가피하다.
• 추가 분구가 이루어질 경우, 아직 상한선을 넘지 않은 용인시 갑=처인구(265,476명)[A]는 현상 유지하고 기흥구와 수지구를 각각 둘로 쪼갤 가능성이 높다.
  

  旧 용인시 병 新 수지구 을 (176,872명)[A]

  → 풍덕천동, 동천동

  新 수지구 갑 (200,176명)[A]

  
  

  ↑ 상현2동

  ↗ 죽전동

  
  

  旧 용인시 정 新 기흥구 을 (214,688명)[A]

  ← 동백2동

  旧 용인시 을 新 기흥구 갑 (222,945명)[A]

• 기흥구: 旧 기흥읍에 해당하는 지역을 '기흥구 갑', 旧 구성읍에 해당하는 지역을 '기흥구 을'로 편성할 수 있다.[34] 이 경우 新 기흥구 갑 선거구는 민주당 우세지역, 新 기흥구 을 선거구는 경합 내지 국민의힘 경합우세 지역이 될 것으로 보인다.
• 수지구: 풍덕천동+죽전동+동천동을 '수지구 갑', 잔여 지역을 '수지구 을'로 편성할 수 있다. 이 경우 新 수지구 갑 선거구는 경합 지역, 新 수지구 을 선거구는 국민의힘 우세 지역이 될 것으로 보인다.
• 추가 분구를 하지 않는다면 그나마 인구 여유가 있는 용인시 갑에 기흥구 일부 지역이 붙어야 하는데, 접경한 어느 행정동을 붙이더라도 상한을 초과하기 때문에 읍면동 분할이 불가피할 것으로 보인다.

3.2. 강원특별자치도

• 적정의석이 7.54석[A]이며 22대 총선 선거구는 8석으로, 적당한 수의 의석을 할당받은 상태이다.
• 춘천시·철원군·화천군·양구군 갑/을 특례선거구에 대해 춘천 지역사회에서는 꾸준히 불만을 드러내면서 춘천시 갑/춘천시 을로의 단독 분구를 희망하고 있으나, 춘천을 단독으로 갑/을로 분구하려면 잔여 지역의 선거구 획정이 아래 두 가지 방법 밖에 없고 둘 다 중대한 문제가 있기 때문에 현행 유지될 가능성이 크다.
1. 속초시·철원군·화천군·양구군·인제군·고성군 / 강릉시·양양군: 6개 시군이 한 선거구에 묶인 초거대 선거구가 탄생한다. 이 획정안은 2020년 제21대 국회의원 선거 및 2024년 제22대 국회의원 선거 당시에도 획정위의 초안에 포함되었으나 여야 모두 부적절하다는 데 동의하여 대안으로 현재의 특례선거구가 만들어진 것이다.
2. 속초시·홍천군·양양군 / 동해시·태백시·삼척시 / 횡성군·영월군·평창군·정선군 / 철원군·화천군·양구군·인제군·고성군: 강원도 총의석이 1석 늘어나야 한다. 강원도 지역 의석이 특별히 인구 대비 과소대표라고 보기 힘든 상황에서 1석을 늘릴 당위가 없는데다, '속초시·홍천군·양양군' 역시 생활권에 전혀 맞지 않는 게리맨더링이기는 마찬가지이다.

3.3. 충청권(호서권)

3.3.1. 대전광역시

• 적정의석이 7.13석[A]이며 22대 총선 선거구는 7석으로, 적당한 수의 의석을 할당받은 상태이다.
• 상/하한에 걸릴 만한 선거구가 없어 큰 변화 없이 현상 유지될 가능성이 높다.

3.3.2. 세종특별자치시

• 두 선거구 모두 인구가 상/하한선과 거리가 있으며 두 선거구 간 인구 차도 많지 않은 상태이기에 현상 유지될 가능성이 높다.

3.3.3. 충청남도

• 적정의석이 10.56석[A]이며 22대 총선 선거구는 11석으로, 적당한 수의 의석을 할당받은 상태이다.
• 보령시·서천군(143,733명)[A]의 인구가 감소세에 있지만 23대 총선의 하한선 아래로 떨어질 가능성은 낮다.

3.3.4. 충청북도

• 적정의석이 7.87석[A]이며 22대 총선 선거구는 8석으로, 적당한 수의 의석을 할당받은 상태이다.
• 청주시 흥덕구(276,761명)[A]가 상한을 초과하였으나, 청주시 전체의 인구가 851,790명[A]이라 아직 5분구가 필요할 정도의 인구는 아니기 때문에 서원구나 청원구에 행정동 한두 개를 떼주는 정도의 소폭 조정을 하고 청주시 갑/을/병/정으로 개명될 가능성이 있다.
• 흥덕구 봉명1동(9,189명)[A]이나 복대2동(15,854명)[A]을 인구가 가장 적은 서원구(185,077명)[A]와 한 선거구로 획정하면 변동을 최소화하면서 상한선을 맞출 수 있다.

3.4. 호남권(전라권)

3.4.1. 광주광역시

• 적정의석이 7.01석[A]이나 22대 총선 선거구는 8석으로, 과대대표 상태이다.
• 과대대표 상태이지만 타 지역에 선거구 증설이 필요한 곳도 많지 않으며, 설령 선거구 감축이 필요하다 해도 수도권 의석을 우선 감축하려 했던[46] 그동안의 경향을 고려하면 현행 유지 가능성이 높다.
• 서구 을(138,567명)[A] 선거구가 하한선에 근접해가고 있어, 만일 하한선에 미달하게 된다면 경계 조정이 필요할 것으로 보인다.

3.4.2. 전북특별자치도

• 적정의석이 8.66석[A]이나 22대 총선 선거구는 10석으로, 과대대표 상태이다.
• 익산시(268,488명)[A]는 특례선거구를 만들지 않는 이상 합구가 불가피할 것으로 보인다.
• 다만 완주군·진안군·무주군(약 145,000명)도 완주가 나머지 둘의 인구 하락을 간신히 상쇄하는 수준이라 4년 뒤를 생각해보면 뜯어올 곳이 없을 수 있어 특례를 하기도 애매하다. 오히려 그쪽이 익산에서 뜯어달라고 할 수 있다. 그나마 군산에서 또다시 뜯어서 익산에 붙이면 될 수도 있으나 아직까지는 비슷한 사례가 아직 없다.
• 군산시·김제시·부안군 을(137,711명)[A]의 인구가 계속해서 감소 중이라 2027년 1월 시점에서는 하한 아래로 떨어질 가능성이 높다. 이 경우 갑선거구의 읍면 몇 개가 추가로 을선거구로 이동할 것으로 보인다.

3.4.3. 전라남도

• 적정의석이 8.90석[A]이나 22대 총선 선거구는 10석으로, 과대대표 상태이다.
• 여수시(270,634명)[A]의 인구가 상한 아래로 떨어진 상황인데, 순천시(277,342명)[A]가 만약 2027년 1월 시점에서 상한 이상이라면 여수를 합구하는 대신 순천시를 분구해서 총 의석을 유지할 가능성이 있다.
• 해남군·완도군·진도군(139,049명)[A]의 인구가 감소하고 있어 2027년 1월 시점에서는 하한선 아래로 떨어질 가능성이 있다. 이 경우 전남 다수 선거구의 연쇄 조정이 불가피하다.
• 총의석을 유지하는 안:
  

  담양군·곡성군·함평군·영광군·장성군 (165,657명)[A]

  ← 곡성군

  광양시·곡성군·구례군 (176,935명)[A]

  
  

  ↓ 함평군

  
  

  영암군·무안군·함평군·신안군 (158,740명)[A]

  → 영암군

  해남군·영암군·완도군·진도군 (191,099명)[A]

• 전남 의석이 1석 감축되는 안:
  

  담양군·무안군·함평군·영광군·장성군 (214,430명)[A]

  → 담양군

  광양시·담양군·곡성군·구례군 (248,711명)[A]

  
  

  ↑ 무안군

  
  

  영암군·무안군·신안군

  → 영암군

  해남군·영암군·완도군·진도군 (191,099명)[A]

  
  

  ↓ 신안군

  
  

  목포시·신안군 (251,363명)[A]


의석수 동결안을 채택하든 의석수 감축안을 채택하든 무안군과 함평군이 하나의 선거구를 이루고, 담양군과 곡성군이 동일한 선거구로 묶이게 된다. 다만 인구 감소세가 상당하게 진행된다면 일부 선거구가 특례선거구로 지정될 여지가 적지 않게 있다 .

3.5. 대경권

3.5.1. 대구광역시

• 적정의석이 11.73석[A]이며 22대 총선 선거구는 12석으로, 적당한 수의 의석을 할당받은 상태이다.
• 3석의 선거구를 가진 달서구(525,496명)[A]의 인구가 계속해서 감소세이기 때문에 달서구 갑/을 선거구로 묶이며 2석으로 감축될 가능성이 있으나, 대구광역시 국회의원 의석 수 12명을 유지하는 추세에서 분구가 예상되는 지역구가 별로 없어 현상 유지될 가능성이 높다.
• 달성군(260,800명)[A]은 인구가 정체 상태로 전환됨에 따라 분구 가능성은 낮을 것으로 보인다.

3.5.2. 경상북도

• 적정의석이 12.61석[A]이며 22대 총선 선거구는 13석으로, 적당한 수의 의석을 할당받은 상태이다.
• 김천시(136,658명)[A]의 인구가 계속해서 감소세이며, 2024년 4월 기준 단 58명 차이로 하한선을 넘겨, 2027년 1월 이내 하한선 붕괴가 확실시된다.
1. 특례선거구를 만들지 않기 위해서는 김천시와 상주시를 붙이는 방법 밖에 없다. 이러한 경우에는 그 나비효과로 경북 북부 선거구가 대규모로 변동되는 것이 불가피해진다. 경북 총의석이 한 석 줄어들고 5개 군이 붙은 공룡 선거구가 생기는데다, 경북도청신도시를 공유하는 안동시와 예천군이 다시 따로 놀게 되며, 상주시·문경시 소속의 임이자 의원과 김천시 소속의 송언석 의원 간 경쟁이 강요된다.
   

   영주시·문경시·예천군·영양군·봉화군 (223,255명)[A]

   → 영양군 봉화군

   의성군·청송군·영양군·영덕군·봉화군·울진군 (148,895명)[A]

   
   

   ↑ 문경시

   ↖ 예천군

   ↓ 의성군

   
   

   상주시·문경시

   안동시·예천군·의성군 (202,569명)[A]

   
   

   ↓ 상주시

   
   

   김천시·상주시 (230,570명)[A]

2. 의석 수 유지를 위해서는 상주시의 면 지역 일부를 떼서 김천시에 붙여 김천시·상주시·문경시 갑/을로 획정하는 것도 가능하다. 군산시·김제시·부안군 을과 같은 선례가 있기 때문에 가능성이 없지는 않다.
• 경산시(266,169명)[A]는 인구가 정체 상태로 전환됨에 따라 분구 가능성은 낮을 것으로 보인다.
• 영천시·청도군(약 141,000명)이 하한선을 5000명 정도 남은 상태로 고령화가 심각하다. 그렇다고 재구성하면 대부분 상한선을 넘어서, 하한선이 깨지면 경산시 일부를 뜯어서 특례 선거구를 적용할 가능성이 높다. 다만 경우에 따라서는 경산시를 분할해서 경산시·영천시·청도군 갑/을 선거구로 재편하는 방식도 생각해봄직할 것이다.

3.6. 동남권

3.6.1. 부산광역시

• 적정의석이 16.27석[A]이나 22대 총선 선거구는 18석으로, 과대대표 상태이다.
• 북구(271,525명)[A]의 인구가 상한선 아래로 떨어진 상황이며 계속해서 감소 중이기 때문에 합구 가능성이 높다. 이 경우 북구 갑 더불어민주당 전재수 의원과 북구 을 국민의힘 박성훈 의원이 직접 맞붙게 된다.
• 다만 북구 갑이 부산 유일의 민주당 현역의원 지역구라는 점에서 양당 모두 합구를 통한 정면 대결이 부담스러울 상황이라, 총의석에 여유가 있다면 특례선거구를 만들어서 의석수를 유지하고자 할 가능성도 있다.
• 22대 총선에서 분구 논의가 있었으나 성사되지 않은 동래구(268,872명)[A]는 인구가 정체 상태로 접어들어 단일 선거구를 유지할 것으로 보인다.

3.6.2. 울산광역시

• 적정의석이 5.45석[A]이나 22대 총선 선거구는 6석으로, 소폭 과대대표 상태이다.
• 상/하한에 걸릴 만한 선거구가 없으므로 큰 변화 없이 유지될 가능성이 높다.

3.6.3. 경상남도

• 적정의석이 16.04석[A]이며 22대 총선 선거구는 16석으로, 적당한 수의 의석을 할당받은 상태이다.
• 김해시 을(273,189명)[A]이 상한선에 근접한 상태이나 김해시 전체 인구가 정체 상태이므로 3분구 가능성은 낮으며, 선거구 기준일까지 상한선을 넘길 경우 일부 지역을 김해시 갑으로 넘겨주는 조정이 필요할 것으로 보인다. 진례면(5,891명)[A]을 갑선거구로 옮기는 것이 가능하다.

3.7. 제주특별자치도

• 오영훈 도지사가 현재의 국회의원 선거구를 기반으로 한 서제주시(제주시 갑) / 동제주시(제주시 을) / 서귀포시 3개 기초자치단체의 설립을 추진하고 있다. 설립 추진 중인 기초자치단체와 국회의원 선거구의 영역이 동일하므로, 행정구역 개편이 성사되더라도 국회의원 선거구는 이름만 바뀌어서 현상 유지될 것으로 보인다.