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1. 개요
[ruby(市, ruby=し)][ruby(町, ruby=ちょう)][ruby(村, ruby=そん)]일본의 기초행정구역 체계.
광역행정구역인 도도부현(都道府県)의 산하 행정구역으로, 기능적 측면에서는 한국의 기초자치단체인 시/군/구와, 규모적 측면에서는 한국의 읍/면/동과 비슷하다. '시정촌'이란 이름에 들어가지는 않았지만, 도쿄도의 23개 특별구도 시정촌과 같은 단계의 지자체이기 때문에 묶어서 시구정촌이라고도 부른다. 기초자치단체의 수는 2021년 기준 시 792개, 정 743개, 촌 183개와 도쿄 23구를 포함하여 총 1,741개로[1], 헤이세이 대합병(平成の大合併)이 일어나기 전인 1999년 3,232개가 있었던 데 비해 15년에 걸쳐 절반 가까이 줄어들었다.
메이지 시대 이전에는 상공업자가 모여사는 마을을 정(町), 농민이 사는 마을을 촌(村)이라고 불렀으나, 현재의 시정촌은 1947년에 제정된 지방자치법에 따른다. 메이지 시대 초중기에 정촌을 폐지하고 대구소구제 등을 시행하다가 폐지하는 시행착오를 겪었다. 현재의 시정촌제는 1888년 도입되었으며 시정촌 대통합 작업 후인 1899년 실시되었다. 1888년 이전에도 정촌은 존재했지만 이때의 정촌은 말그대로 '마을' 단위로 설정되었는데, 이른바 메이지 대합병 과정을 거친 1889년부터는 마을 여러 개를 묶어서 대한민국의 읍면동 하나 정도 면적으로 시정촌을 구성하게 되었고, 쇼와 대합병, 헤이세이 대합병을 걸쳐 면적을 늘려나가는 식이 되어 면적이 큰 곳은 한국의 기초자치단체 하나에 준하는 면적을 지니게 되었다.
대한민국에서 기초자치단체끼리 통합하는 것이 매우 어려운 것과는 달리, 일본에서는 중앙정부가 효율 향상을 목적으로 법률까지 만들어 촉진하고 있어서 시정촌 합병이 곧 지방자치의 역사라고 해도 과언이 아닐 정도로 활발하다. 물론 일본이라고 지자체 통합이 마냥 쉬운 건 아니고 어려움이 많지만, 수많은 지자체가 통합을 거쳤다. 그래서 면적이 크고 아름답거나, 월경지가 생기는 등의 비정상적인 구역이 생기는 경우가 많다.[2] 합병 후의 시정촌 이름도 그 정촌이 속했던 군 이름을 그대로 따거나, 율령국 이름을 따거나, 한자가 없이 가나로 정식 명칭을 정하거나, 심지어 외래어를 이름에 넣는 등 비범한 이름들이 등장하는 경우가 많다.
시정촌은 한국으로 치면 과거의 시읍면 자치 체제에 해당하는데,[3] 한국은 1949년부터 1961년까지(제1~2공화국) 일본과 비슷한 시읍면 자치[4]를 실시했으나, 5.16 군사정변 이후 지방자치를 무기한 중지할 때 명목상 시군 자치로 변경했고, 1995년 지방자치제 부활 이후 읍면 단위로 돌아가지 않고 군 단위 행정구역이 자치단체 역할을 하며 시 또한 도농복합시 제도 실시 이후 군이었던 시절의 영역을 회복하거나 유지하는 곳이 많기 때문에 평균적으로 한국의 기초자치단체가 일본의 기초자치단체보다 면적이 더 크다. 오히려 시정촌 하나가 한국의 평범한 시군 하나 이상 면적인 걸 보기가 좀 힘들다.[5] 또한 시정촌은 미국 지방자치 제도와 유사한데, 미국의 기초자치단체 종류인 City, Town, Village가 각각 시, 정, 촌에 대응한다. 한국은 지방자치제 시행 국가 중에서는 기초자치단체의 면적과 규모가 큰 편이다.
2. 시정촌
2.1. 시(市)
일본어로도 시(し)라고 읽는다. 밑의 정, 촌과 달리 이치(いち)라고 훈독하는 경우는 시대극이 아니라면 없다. 원칙적으로 인구 5만 명[6] 이상, 중심시가지의 가구수가 전체 가구수의 60% 이상, 상공업(2,3차산업) 등에 종사하는 세대인구가 전체 인구의 60% 이상, 이외에 당해 도도부현의 조례가 정한 요건을 충족하여야 한다. 그러나 일단 시가 되면 인구가 줄어든다 하더라도 도로 정(町)이나 촌(村)으로 격하되는 경우는 없으며(한국에서는 강원도 태백시, 경상북도 문경시가 비슷한 경우), 그래서 시즈오카현의 시모다시, 고치현의 토사시미즈시 같이 인구 2만~1만 명대의 시도 꽤 찾아볼 수 있고, 심지어 인구가 만 명도 안 되는 시도 존재한다. 개중에는 기본적인 수치나 인프라 면에서 한국으로 치면 읍도 아니고 면 수준인 곳도 있다.[7] 심지어 정, 촌끼리 통합시를 구성할 경우에는 시정촌 합병 특례법에 의해 3만 명 이상만 돼도 시로 승격된다. 이에 대한 예시로는 나가사키현의 쓰시마시, 이키시와 효고현의 야부시[8]를 들 수 있다.이 시(市)를 세분화해서 특례시(特例市), 중핵시(中核市), 정령지정도시(政令指定都市)로 나뉜다. 대충 20만 명 이상이면 특례시, 30만 명 이상이면 중핵시, 50만 명 이상이면 정령지정도시(보통 지정도시 또는 정령시라고도 한다)이라고 보면 되고, 정령지정도시의 경우 실질적으로는 70만 정도가 승격선이라고 한다. 인구뿐만 아니라 일정 규모 이상의 도시규모를 갖추어야 하며, 지방의회의 의결을 거쳐 총리에게 신청을 해야 하는 등 지정 요건이 꽤 까다로운 편이다. 특례시에서 중핵시, 중핵시에서 정령지정도시로 갈수록 도시에 대한 권한이 많아진다. 특례시 제도는 2015년 4월 1일부로 중핵시 제도와 통합되어 2020년경에 완전히 폐지된다. 한국의 특정시와 비슷한 지위인 일본의 정령지정도시에게는 행정구를 둘 수 있는 권한이 주어진다.
시의 일을 맡아 보는 관청은 시역소(市役所, しやくしょ)라고 한다.[9] 유일하게 아오모리현 하치노헤시만 한국처럼 시청(市庁, しちょう)이라고 한다. 시를 대표하는 사람은 시장(市長, しちょう)이라고 한다.
일본의 시의 수는 2018년 기준 792개에 달한다. 한국의 시의 개수는 85개인 걸 보면 엄청 많아보이지만, 사실 일본에서의 "시"의 개념은 한국에서의 개념보다 규모가 작아 대도시권에 위치한 시라도 한국 대도시의 구(區) 하나의 면적과 인구에도 미치지 못하는 것이 일반적이다. 특히 상기한 바와 같이 합병 자치체에 대한 특례 때문에 한국의 보통 군보다도 낙후된 자치체가 시 간판을 다는 곳이 수두룩하다. 예를 들어 경상북도 봉화군의 인구는 3만명이 조금 넘고 그 중 봉화읍이 1만명 수준인데, 일본 합병 자치체 중 하나인 쓰시마시의 인구는 3만명이 깨졌고 중심인 이즈하라의 인구가 10,500명이다. 즉 엄청나게 많은 '합병 시'가 한국의 군과 동급이라는 뜻으로, 한국에서 가장 인구가 적은 시인 태백시의 인구가 4만 명보다 약간 적은데, 일본에는 인구가 4만 명도 안 되는 시가 200개나 존재한다.[10] 때문에 정이나 촌의 인구+인프라가 하위권 시들을 제치는 웃지 못할 사례도 많이 있다. 대표적인 곳이 오키나와현의 요미탄손으로 촌의 인구가 약 39,000명에 달한다.
시의 명칭은 전국의 다른 시와는 구별되게 짓는 게 불문율이다. 예를 들어 오사카부의 이즈미사노시는 도치기현 사노시와 구별을 위해 율령국 명칭인 '이즈미'를 앞에 붙였으며, 이바라키현 카시마시는 사가현 가시마시와 구별하기 위해 한자를 鹿島에서 鹿嶋로 바꾸었다. 다만 어디까지나 행정지침 수준의 규칙이기 때문에 가령 같은 한자를 쓰는 시끼리 합의가 된다면 같은 이름을 쓰는 것도 용인된다. 다테시가 그 사례.
2.2. 정(町)
마치(まち)(훈독) 또는 초(ちょう)(음독)라고 읽으며, 읽는 법은 각 정에서 정한다. 그래서 어떤 정은 정식 명칭이 '-まち'이고, 어떤 정은 '-ちょう'인 등 중구난방이다. 주로 동일본은 마치, 서일본은 초라고 읽지만, 동일본의 도쿄에 있는 가부키초가 그렇듯 예외는 전국에 많고, 심지어 후쿠오카현처럼 두 명칭이 한 현에 같이 있는 지역도 있다. 일본어 위키백과에 각 정의 이름을 검색하면 해당 정 이름을 어떻게 읽는지 써 있으니 참고하자.시정촌의 일원인 정을 특별히 구분하여 행정정이라고 부르기도 한다. 촌이 정으로 승격하기 위해서는 기타 조건들이 있긴 하지만(정이 시로 승격하는 경우도 마찬가지), 인구요건으로만 따지면 각 현마다 천차만별이다. 작게는 3천 명 이상(도야마현, 오카야마현, 효고현)부터 시작해서 많게는 1만 5천 명 이상(도치기현)까지. 대개는 5천 명 이상을 요건으로 내건 현이 가장 많다. 규모로는 한국의 읍~면 정도에 해당된다고 볼 수 있으나, 한국의 읍면은 현행 지방자치법상 시군 예하에 있는 행정구역이며 지방자치단체가 아닌 것과 달리[11], 일본의 정은 시와 동급이며 지방자치단체로써 역할을 한다.
주소상 시(市)나 구(区) 다음 지명에 町이 붙는 경우도 있으나 이는 행정정이 아니고 단순한 시정촌 하위지명이거나, 통합 이전에 행정정이었던 지역임을 표시하는 것이다. 전자의 예시로는
한국에서는 町가 거의 쓰이지 않는 한자이고 '동네'라는 의미로 쓰지 않기 때문에, 한자의 한국 음으로 읽고 쓰는 시나 촌과는 달리 町의 한국 음인 '정'이라고 쓰지 않고 일본어 ちょう를 그대로 옮긴 '초'라고 쓰는 경향이 있다. 하지만 '-町' 부분을 '-まち'로 읽게 하는 지역도 있으므로, 일괄적으로 '-초'라고 쓰는 것은 적절하지 않다. 구글 지도에서 한동안 정을 이렇게 '초'로 표기했으며, 2019년 들어서는 아예 국립국어원 표기법까지 적용시켜 '조'[13]라고 표기하고 있는데, 그나마 이제 '-まち'로 읽는 곳은 '마치'라고 제대로 표기해준다.
정의 일을 맡아 보는 관청을 정역장(町役場, まちやくば 또는 ちょうやくば)라고 하며, 주로 정청이나 정사무소로 번역한다. 정을 대표하는 사람은 정장(町長)이라고 한다. 촌의 관청이나 대표자 등은 여기서 '정'만 '촌'으로 바꾸면 된다.
신카이 마코토 감독의 애니메이션 영화 너의 이름은.에서 미야미즈 미츠하의 아버지가 가진 직책이 바로 이 정의 대표자인 정장(町長)이다. 한국에는
정의 상징을 町章(정장)이라고 한다.
나무위키에 문서가 있는 정은 여기를 참조.
2.3. 촌(村)
무라(むら) 또는 손(そん)이라고 읽으며, 이 역시 읽는 법은 각 촌에서 정하는데 무라라고 읽는 경우가 대부분이다. 돗토리, 오카야마, 도쿠시마, 미야자키, 오키나와현에서는 '손'으로 읽는다. 가고시마에서는 옛 류큐 왕국의 영토였던 아마미 군도 지역은 '손', 나머지는 '무라'로 읽는다.정과 마찬가지로 자연촌과 대비되는 개념으로 행정촌이라고 부른다. 딱히 촌을 규정하는 법적 요건은 없다. 대부분 촌이라면 거의가 시골이라고 봐도 무방하다. 그러나 정과 마찬가지로 시와 동급의 행정구역이자 지방자치단체이다.
2005년부터 대대적으로 시정촌이 합병되면서 대폭 줄어들어, 현재는 촌이 없는 현이 꽤 있는 편이다. 도치기현, 이시카와현, 후쿠이현, 시즈오카현, 미에현, 사가현, 효고현, 히로시마현, 야마구치현, 가가와현, 에히메현, 시가현, 나가사키현 13개 현에 촌이 하나도 없다.
나무위키에 문서가 있는 촌은 여기를 참조.
3. 시정촌 외
시정촌에는 포함되지 않지만 일본에 존재하고 있는 행정구역을 여기 항목에서 소개한다.3.1. 시정촌의 하위[14] 또는 동급[15] 행정구역
3.1.1. 구(区)
쿠(く)라고 읽는다. 크게 도쿄도의 하위 행정구역으로 시정촌과 동급인 특별구와, 정령지정도시의 하위 행정구역인 행정구로 나뉜다. 한국과 비교하자면 전자는 특별시·광역시의 자치구, 후자는 특례시의 일반구에 해당한다. 특별구는 시정촌과 동급이기 때문에, 가끔 시구정촌(市区町村)[16], 시정촌구(市町村区)[17], 구시정촌(区市町村)[18] 같은 혼합 표기가 쓰일 때도 있다. 물론 이렇게 네 단위가 묶어 통칭되는 경우, 구는 특별구만을 지칭하게 된다.구의 일을 맡아 보는 관청을 구역소(区役所, くやくしょ)라고 하며, 구를 대표하는 사람은 구장(区長, くちょう)라고 한다. 한국에서 구청장이라고 하는 것처럼 区役所長(구역소장)이라고 하지 않는다.
영어로 번역할 때 특별구는 시와 동급이라서인지 통 크게 City라고 한다. 마침 '도쿄 City' 즉 도쿄시[19]라는 개념 자체가 존재하지 않는지라 도쿄를 구성하는 특별구가 City를 칭하는 데에 문제가 없다.
나무위키에 문서가 있는 구는 분류:일본의 구 문서를 참조.
3.2. 시정촌의 상위[20] 또는 동급[21] 행정구역
3.2.1. 군(郡)
정과 촌을 몇 개 묶어 형성된 행정구역 단위로 한국의 군과도 유사하다.군은 일본 역사에서 매우 오래전부터 존재해오던 행정구역으로 기록에 의하면 다이카 개신, 실제 고고학적인 유물에 의하면 701년 다이호 율령때부터 쓰여왔지만 헤이안 말기에 율령제가 붕괴되어 중앙정부의 행정력이 상실되고 장원 단위 봉건제로 변하면서 행정적인 기능을 하기보다 영지를 나누는 단위가 되기도 하는 등 지리적 구분으로 변했고, 메이지 유신으로 인해 행정구역으로서 군이 확립되어 군역소(군청)와 군장(군수), 군회(군의회) 등을 두었다.
그러나 하위 행정구역인 정촌 및 상위 행정구역인 청부현과의 기능중첩 문제가 제기되어 이미 1900년대부터 폐지 의견이 제기되었다. 결국 하라 다카시 내각이 주도하여 1921년에 군제폐지법이 공포되고 1926년에 군역소(군청)가 폐지되어, 지금까지 지리적 구분으로만 존재한다. 오늘날에도 행정정, 행정촌이 지방자치단체로서 정부와 의회를 가지고 있으니 존재감은 거의 없다시피 하다. 주소 쓸 때나 사용되는 편인데 생략해도 상관없다.
오늘날에는 정촌끼리 통합을 하면서 군의 영역 전체가 하나의 지자체가 되기도 하며, 통합 당시의 인구가 3만 이상이라면 아예 시로 승격시켜 준다(...).
나무위키에 문서가 있는 군은 여기를 참조.
3.2.2. 지청(支庁)
명목상 행정정과 행정촌은 하나의 예외를 제외하고 모두 군에 속한다. 다만 그 하나의 예외가 뭐냐면 바로 도쿄도에 속해있는 섬 지역, 즉 이즈 제도와 오가사와라 제도. 이곳의 경우 행정정, 행정촌은 존재하나 군은 설정되어 있지 않으며, 오시마 지청(오시마정+토시마촌+니지마촌+코즈시마촌)·미야케 지청(미야케촌+미쿠라지마촌)·하치조 지청(하치조정+아오가시마촌)·오가사와라 지청(오가사와라 제도 전체)의 4개 지청으로 나누어 행정을 관리하고 있다. 지청은 주소 쓸 때 사용하지 않는다.홋카이도 역시 지역 내부행정구역을 14개 지청으로 나눠서 관리했으나, 2010년 4월 1일부로 지청을 진흥국/종합진흥국으로 전환시켰다.
4. 통합
일본의 지방자치 역사는 곧 시정촌 통합의 역사라고 볼 수도 있는데 특히 1888년 시정촌제(시제·정촌제) 도입 이후 1년간을 메이지 대합병, 1953년부터 1961년까지를 쇼와 대합병, 그리고 1999년부터 2010년대가 오도록 진행되고 있는 것을 헤이세이 대합병이라 한다. 거의 마무리되기는 했지만 당초 일본 총무성의 목표는 시정촌을 1000개까지로 줄이는 것이었다.메이지 대합병 시기 1888년 71,314개이던 시정촌은 이듬해 15,859개로 급감했으며 쇼와 대합병 시기에는 9,868개(1953년)에서 3,472개(1961년)로 줄었다. 최근의 헤이세이 대합병 시기에는 3,229개에서 2012년 10월 기준 1,741개까지로 줄었다. 메이지 대합병 시기에는 1개 시정촌이 1개 소학교를 운영할 수 있도록 기준을 삼았고, 쇼와 대합병 때는 중학교를 운영할 수 있도록 기준을 삼았다.
헤이세이 대합병은 생활권의 확대, 저출산 고령화, 지방 분권 확대 등을 이유로 추진되고 있다. 근데 덩치만 커진다고 복지 기능이 강화되는 것도 아니고 지방 분권화를 한다면서 왜 중앙정부가 통합을 주도하느냐는 비판의 목소리(소규모 지역단위의 풀뿌리 지방자치를 추구하는 세력을 중심으로)도 있다. 일본 총무성은 지방교부세를 줄이면서 통합시에 대해서는 충분한 재정적 지원이라는 채찍과 당근을 통해 통합을 유도하고 있다. 헤이세이 대합병까지 거치면서 시정촌의 평균 면적이 증가하여, 계속 통합이 진행된다면 한국의 시군과 유사한 규모에 다다를 것으로 보인다.
5. 시정촌의 하위 행정구역
시정촌의 아래에 설치되는 행정구역은 크게 초초(町丁, ちょうちょう)와 아자(字) 2가지 유형으로 나눌 수 있으며, 아자는 다시 오아자(大字)와 코아자(小字)로 나눌 수 있다. 개중 시 아래에 있는 것들은 한국의 동과 비슷한 존재이지만, 한국과 다르게 행정동은 따로 설치되지 않는다. 한국의 경우 행정복지센터로 동을 직접 관할하지만, 일본의 경우 시정촌 관청이 최하위의 행정관청이라서 그렇다.행정구역이 아니지만 오히려 행정적인 의미가 있는 지역 단위로 지구(地区, ちく)가 있다. 이는 주로 헤이세이 시기에 합병한 자치체가 각 지역의 반발을 무마하고 행정 공백을 줄이기 위해 운영하는 것으로, 각 지구별로 시정촌 사무소의 분청사를 두고(기존의 정, 촌 사무소를 그대로 유지하는 형태가 많다) 한국의 동사무소와 비슷한 형태로 운영하는 경우가 많다.
자세한 것은 주소/일본 참조.
[1] 2023년 1월까지 변동이 없다. 합병은 가장 최근에 있었던 것이 2014년.[2] 일제강점기에 부군면 통폐합을 비롯한 행정구역 개편으로 조선의 월경지를 정리한 것을 보면 아이러니하다.[3] 실제로 과거 일본은 본국의 시정촌제와 유사한 체계를 식민지에도 적용하고자 했고, 이를 위해 조선에는 부읍면(府邑面)제를, 대만에는 시가장(市街庄)제를 도입했다.[4] 1960년까지는 지방의회를 선출하고 기관장은 관선이었다. 기관장 선거는 1960년에 한 번 치러졌다.[5] 시정촌 1개당 평균 면적이 210㎢, 홋카이도를 제외하면 190㎢ 수준으로, 한국의 일반적인 도농통합시에 비교하면 1/3~1/4 정도이다. 도도부현 차원으로 가도 일본의 행정구역 설정이 면적상 좀 더 촘촘한 편이다. 홋카이도를 제외하고 가장 넓은 이와테 현이 남한에서 가장 넓은 경상북도보다도 좁다.[6] 이에 대한 대표적인 예시로 2013년 시로 승격한 지바현의 오아미시라사토시와 2016년에 승격한 미야기현의 토미야시가 있다.[7] 예를 들어 유바리시는 경찰서를 폐지하고 주변 구리야마정의 경찰서 관할로 편입되었다. 유바리시가 산에 틀어박혀 광역중심이 되기 어려운 데다 일단 인구부터 구리야마정보다 적기 때문. 구리야마정은 그래도 인구가 만 명이 넘는다. 정인데.[8] 각각 합병 시점에서 중심 '정'의 인구는 1만 5천명, 1만 2천명, 1만 1천명에 불과했다. 중심 시가지 규모나 2, 3차산업 요건은 말할 것도 없다.[9] '시역소'는 한자어 표현이 한국어와 일본어가 다름을 나타내기 위해 특별히 쓴 표현으로, 물론 일반적으로 번역할 때는 시청이라고 하면 된다.[10] 심지어 전국에서 가장 인구가 적은 우타시나이시는 인구가 3,000명도 되지 않는다! 물론 이 경우는 석탄 산업의 몰락으로 인구가 급감한 거다. 전성기 시절인 1948년에는 인구가 5만 명에 육박했었다. 혼슈의 경우, 가장 인구가 적은 스즈시의 인구는 15,000명도 되지 않는다.[11] 다만 제1공화국 시기의 지방자치제에서는 일본의 지방자치제도를 모방하여 읍을 정에, 면을 촌에 대응시켜 지방자치단체 법인격을 부여하였으며(이에 주민 직선을 통한 읍·면의회가 구성되었다), 읍과 면들을 거느리는 군은 아래에서 설명할 일본의 군처럼 지방자치단체격이 아니었다. 시 승격 역시 군 전체가 승격되는 게 아니라 인구 5만 명 이상의 읍만 분리 승격되는 식으로 이루어졌고. (예시로 강릉시가 있다.)[12] 2005년 5월 1일 이전에는 독립된 정으로 존재했으나, 나카헤치정(中辺路町), 류진촌(龍神村), 오토촌(大塔村)와 함께 타나베시에 편입되었다.[13] 외래어표기법의 개정으로 외래어 뒤에 오는 단위는 대부분 붙여 쓰는 걸로 변경되었기 때문에 해석에 따라, 마을 이름과 단위를 분리해서 본다면 ‘OO 조’로, 합성어로 본다면 ‘OO초’가 될 것이다.[14] 일반구의 경우[15] 특별구의 경우[16] 가장 일반적인 표기이며 일본의 인구 통계 등에서 쓰이는 공식 표기이다.[17] 거의 쓰이지 않는다.[18] 도쿄도에서만 쓰이는 표기이다. 그 이유는 시에 속하는 일반구만 있는 나머지 지역에 비해 도쿄도는 특별구이기 때문에 도쿄도에서는 시정촌보다 구의 인구가 일반적으로 더 많기 때문이다.[19] 애초 도쿄도에 설치되어있는 특별구는 과거에 존재하던 도쿄부를 도쿄도로 개편할 때 도쿄시를 폐지하고 도쿄도 직할구역으로 개편하면서 만들어진 것이다. 참고로 오사카도 도쿄와 동일하게 행정구역 개편을 추진하다 결국 무산되었다.[20] 정, 촌, 일반구와 비교시[21] 시, 특별구와 비교시