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1. 개요
中選擧區制 / Multi-member Constituency System선거제도의 일부를 구성하는 선거구제의 한 종류. MCS라고 부르기도 한다. 한 선거구에서 1명의 대표를 선출하는 소선거구제와는 달리 중선거구제는 일반적으로 2~5명을 선출하며 일반적으로 소선거구제보다 한 선거구의 규모가 크다. 사실 중선거구제라는 단어는 서양에서는 널리 쓰이지 않고, 주로 한때 중선거구제의 본고장이라고 할 수 있는 일본과 한국 정도에서 사용되는 듯하다. 일본도 현재는 중의원 선거에 한해서는 중대선거구제를 폐지했다.
6명 이상을 뽑는 경우는 보통 단순히 1~6위까지 당선시키는 경우는 드물고 사실상 권역별 비례대표제로 넘어가는 경우가 많다.
영어로 소선거구제는 Single Member District(SMD; 1위대표제)로 표현하는데 중선거구제와 대선거구제는 둘 다 똑같이 Multi-Member District(MMD; 다수대표제)로 표현된다. 그런데 보통 일본이나 한국에서 사용되는 중대선거구제처럼 단순 단기명 투표를 하고 선출 인원 수만큼 상위 득표자 순으로 당선되는 방식의 중대선거구제는 Multi-Member District보다는 Single Non-Transferable Vote(SNTV; 단기비이양식투표제)라고 더 많이 표현한다. 스페인 하원, 폴란드 하원, 에콰도르 의회처럼 권역별 비례대표제라도 각 지역에서 선출하는 의원 수가 적을 때는 중선거구제와 비슷해지기도 한다. 차이점이라면 중선거구제는 후보 위주로 뽑고 권역별 비례대표제는 정당 위주로 투표한다는 점이다.
2. 종류
중선거구제도 종류가 존재하는데 정당이 후보를 한 명만 공천할 수 있는지, 아니면 선출 인원만큼 공천할 수 있는지의 차이이다. 예를 들어 3명을 선출하는 선거구가 있다고 할 때 전자의 방식대로라면 한 정당에서 한 명의 후보만 공천할 수 있고, 후자의 방식대로라면 한 정당에서 1~3명의 후보를 공천할 수 있다.전자의 방식을 채용한 사례로는 유신 체제 시절의 10대 총선과 제5공화국 시절의 11대 총선, 12대 총선이 있고 후자의 방식을 채용한 사례로는 5대 총선의 참의원 선거와 9대 총선, 전국동시지방선거의 지역구 기초의원 선거가 있다.
3. 논의
3.1. 장점
- 승자독식 현상 완화
득표율 순으로 2인 혹은 그 이상의 후보자를 선출하므로 최고득표자 1인만을 선출하여 유권자의 다양한 목소리를 반영할 수 없는 소선거구제의 승자독식 문제를 보완할 수 있다. 소선거구제에 비해 선출에 직접 반영되는 표가 많아지므로 사표가 줄어드는 효과는 덤. 거대 정당은 한 선거구에 2명 이상의 후보를 내보내 모두 당선시키는 것을 목표로 할 수 있으며 이 과정에서 유권자들의 후보 선택의 폭이 늘어날 수 있다.[1]
- 특정 지역에서의 특정 정당 독점 방지
소선거구제를 적용한 제22대 국회의원 선거를 살펴보면 대구경북 지역 25석은 한 석도 빼놓지 않고 국민의힘이 모두 독차지했으며, 호남 지역 28석은 한 석도 빼놓지 않고 더불어민주당이 모두 독차지했다. 해당 지역을 보면 다른 정당을 지지하는 비율도 무시할 수 없는 비율이 있는데도 의석은 한 당이 100%를 가져간 것. 반면 중대선거구제의 경우 대구경북에서도 민주당 후보가, 호남에서도 보수정당 후보가 당선될 수 있다.
- (광역지자체의 경우) 선거구 분할의 간편함
선거구를 정하는 일은 웬만한 퍼즐 맞추기 뺨치게 어려운데 기본적으로 행정구역뿐만 아니라 주민들의 생활권, 정치적 이해관계, 지리와 교통 등을 고려해야 하고 무엇보다도 최종 보스격인 선거구인구편차기준[2]까지 만족해야 하기 때문이다. 그러나 중대선거구제에서는 선거구를 나눌 때 인구편차기준을 거의 고려할 것 없이 다른 요소들만 고려해 선거구를 나눈 후 각 선거구마다 인구수에 맞게 의석수를 배분하면 그만이므로[3] 이 과정이 간단해진다. 사소한 장점이라고 생각할 수 있겠으나 국회의원 선거 때마다 선거구획정과 관련해 판치는 소모적 정쟁과 게리맨더링을 생각하면 가벼이 볼 것은 아니다.
3.2. 단점
- 민의의 왜곡
최고득표자가 아닌 후보자도 당선될 수 있는 특성상 낮은 득표율을 기록한 자가 당선되어 원내에서 높은 득표율을 기록한 자와 동일한 지위를 가질 수 있게 되므로 형평의 문제가 발생한다. 일례로 중선거구제로 총 3명의 시의원을 선출하는 선거구에서 후보자 A, B, C, D가 각 50%, 35%, 10%, 5%를 득표했다고 가정하자. C는 고작 전체 유권자의 1/10의 선택만 받았음에도 불구하고 무려 절반의 선택을 받은 A와 동일한 지위를 누리게 된다. 즉, 전체 시민의 50%를 대변하는 시의원 A가 10%만을 대변하는 시의원 C와 의회에서 동일한 의결권밖에 행사할 수 없다. 의원 1~2명에 대해서만 이러하다면 별 문제 없겠지만 이런 일이 국가단위의 대규모로 일어난다면? 경우에 따라선 전국 지지율이 80%인 A정당과 20%인 B정당이 국회에서 동일 의석수가 될 수도 있다.
심하게는 득표율이 낮은 정당이 의석수를 더 얻는 모순적인 상황이 발생할 수 있는데 예를 들어 중선거구제로 총 3명의 시의원을 선출하는 선거구에서 A정당과 B정당이 각각 두 명씩 총 4명의 후보자를 냈는데 후보자 A-가는 60%, A-나는 10%, B-가는 17%, B-나는 13%를 득표했다고 가정하자. 이 경우 복수 후보들의 득표율을 더하면 A정당은 70%고 B정당은 30%로 A정당이 압도하지만, A정당은 1명만 당선되고 B정당은 2명이 당선된다. 정당의 득표율과 의석 획득 비율이 완전히 상반되는 결과가 나오는 것이다.
한 선거구에 6명 이상의 많은 의원수를 배정하고 이를 득표율 순위가 아닌 정당별 득표율로 배분하면 선거 결과가 왜곡되는 문제를 줄일 수 있지만 이 경우 중선거구제라기보다는 권역별 비례대표제에 가까워진다.
다만 이 문제는 소선거구제 시행 시에도 후보가 난립하면 생긴다.[4]
- 선거구의 비대화
소선거구제보다 선거구가 크기 때문에 선거구의 비대화로 인한 문제가 발생할 수 있다. 복수 정당의 여러 후보가 난립하게 되면서 유권자들은 공약을 살펴보고 뽑기 어려워진다. 선거구가 넓어지면서 그만큼 후보가 부담해야 될 선거 비용이 늘어나게 된다. 그래서 인지도가 높은 후보에게 유리한 제도가 될 우려가 크다.
- 인구 저밀도지역 소외
한꺼번에 상대적으로 많은 공직자를 선출하는 특성상 상대적으로 지역구가 커지는데, 농어촌과 같이 인구밀도가 옅은 지역의 소외가 나타날 수 있다. 예를 들어 20대 국회 현행 선거구에서도 서울특별시 면적의 10배 가까이 되는 홍천·철원·화천·양구·인제(이하 영서 5군 선거구)가 존재하는데, 만일 대한민국의 선거제도가 중선거구제였다면 춘천과 영서 5군을 합쳐서 2석의 국회의원을 선출하는 안을 생각할 수 있다. 이 경우에는 후보자들이 2~3만의 인구가 상대적으로 골고루 흩어져 있는 철원 화천 양구 인제 지역보다, 인구가 상대적으로 밀집된 춘천 시내와 홍천읍내를 중심으로 선거운동을 할 가능성이 크다. 이러한 문제 때문에 일본의 참의원 통상선거는 소선거구제+중대선거구제+비례대표제(원칙적으로는 불구속명부제)를 섞어놓은 형태로 진행된다. 하지만 이렇게 하면 아래의 선거제도의 비일관성 문제가 생긴다.
- 선거제도의 비일관성
만약 앞의 문제를 해결하기 위해 인구가 다른 여러 행정구역을 그대로 선거구로 하는 중선거구제를 채택할 경우 선거구별 인구에 따라 각 선거구에서 선출하는 인원이 달라지게 되는데, 이는 실질적으로 지역에 따라 의원 선출 방식이 다른 것이나 마찬가지이다. 인구가 적은 선거구의 경우 득표 상위 1~2명을 선출하는 등 거대정당에 유리하고 군소정당 지지가 사표가 되지만, 4명 이상의 의원을 선출하는 거대 선거구의 경우 오히려 소수정당이 과다대표되는 문제가 발생할 수 있다. 이러한 선거 방식상의 유불리가 전국적으로 동일하게 결정되는 것이 아니라 선거구 인구라는 자의적 요소에 의존한다는 점에서 비판의 여지가 있다.
- 정치공학에 매몰된 선거 우려
당선자는 여러 명이지만 유권자는 1인 1표만 던질 수 있기 때문에, 커다란 선거구 내에서 소지역주의를 자극해 표를 얻는다던가, 같은 진영 내에서도 연줄을 동원해 표를 얻는다던가 하는 정치공학 내지는 선거공학적으로 표를 어떻게 갈라먹는가 하는 계산이 중요해진다. 이렇게 후보자들이 표를 갈라먹는 문제만 따지다 보면 유권자 입장에선 정치로 해결되어야 할 사안들이 뒷전으로 밀리는 문제가 발생한다. 이 문제가 심하게 공론화되었던 게 중대선거구제 시절 중의원으로, 자세한 문제는 후술되어 있다.
정당과 후보가 이렇게 정치공학에 목을 메다 보면 자연스럽게 당선 가능성이 있는 인원수만큼만 출마 및 공천하려 들게 되고, 이 때문에 중선거구제 하에선 출마 후보자 수가 당선자 수+1~2명 정도로 수렴하는 현상이 발생한다. 여기서 출마하려는 후보자 수가 조금만 줄어들면 바로 무투표 당선으로 이어질 수밖에 없다.
극단적인 정치공학적 판단 하에선 기득권 유지를 위한 게리맨더링이 발생하기도 한다. 예를 들어 2006년 이후 대한민국은 기초의원을 '2~4명' 단위로 중선거구제를 실시하는데 이걸 이용해서 제3당의 진입을 막기 위해 의도적으로 2인 선거구만으로 선거구를 획정할 수 있다는 비판도 나온다. 물론 소선거구제보다는 제3당의 진입 가능성이 높지만 경쟁 없는 양당의 야합이 될 가능성이 있다. 예를 들면 마포구의회의 경우에는 모든 선거구가 2인, 비례대표도 2인이라서 더불어민주당과 자유한국당이 모두 1석씩 나눠 가져서 의석분포가 9:9가 되고, 정의당과 바른미래당 후보들은 전부 낙선했다. 중선거구제를 적용하는 경우, 정당에서는 표 분산을 막기 위해 승산이 있어 보이는 만큼만 공천을 한다.[5] 그렇기 때문에 무투표 당선의 확률이 높고, 실제로 중선거구제를 적용하는 기초의회 선거에서의 공천 후 당선률은 광역의회보다 눈에 띄게 높다. 특히 중대선거구제가 적용되는 기초의회의 2인 선거구는 양당이 한 명씩 공천하고 그냥 사이좋게(...) 당선되는 경우가 허다하다. 이런 경우 공천만 받으면 당선되는 것.
4. 사례
4.1. 대한민국
대한민국은 1960년 제5대 국회의원 선거 중 참의원(상원) 선거에 중선거구제가 도입되었다.[6] 투표용지에 1명의 후보나 정당에게만 투표하는 것이 아니라 크게 묶인 지역구의 당선 정원의 2분의 1까지 투표할 수 있는 '제한적 연기명 투표 방식'이었다. 예컨대 A라는 선거구에서 4명의 참의원을 선출한다면, 유권자는 2명까지 투표할 수 있다는 말. 하지만 이윽고 1961년 5.16 군사정변이 발생하고, 1963년 6대 총선부터 이전처럼 소선거구제로 회귀한다. 여담으로 이 시점부터 '전국구 비례대표제'가 생겨났다.1973년 제9대 국회의원 선거의 지역구 선거부터 중선거구제가 재도입되었다. 1명의 후보를 투표하고, 2등까지 당선되는 방식이었다. 1972년 10월 유신(제4공화국)을 선포한 박정희 정부의 여당 민주공화당이 야당을 압도하지 못 했다는 점이 이유였다.[7] 선거구 싹쓸이가 힘들고, 2명까지 뽑으므로 야당 우세지역에서도 2위로 여당 당선자가 당선되기 쉬웠다. 정말 민심을 잃은 곳만 2위가 무소속이 되었다.
1979년 12.12 군사반란, 1980년 5.17 내란으로 세워진 제5공화국 역시 지역구 선거에 1선거구 2석 중선거구제를 유지한다. 비례대표제를 '제1정당에게 배정한다'는 조항으로 소폭 변경했을 뿐, 여당 민주정의당 몰아주기는 여전했다.
1987년 6.10 민주 항쟁으로 세워진 제6공화국의 1988년 제13대 국회의원 선거 때부터 다시 지역구는 소선거구제로, 비례대표제도 전국구로 환원되었다. 그러자 여당 민주정의당은 41%를 갖는데 그쳐 과반 확보에 실패했다. 이에 안정적 국정을 명목으로 1990년 3당 합당이 일어나기도 했다.
2005년 노무현 대통령이 국회의원 중대선거구제를 주장했다. 이에 반대하는 사람들이 많아 대연정 파동이 일어났다. 이후 취소되었다. 구체적인 안은 공개되지 않았다.
2006년 제4회 전국동시지방선거 때부터 기초의원 선거에 한해 선거제도를 소선거구제에서 중선거구제로 전환했다.[8] 한 선거구당 2~4명까지 선출하며, 각 정당에서는 선출인원 수만큼 공천할 수 있다. 한 정당에서 여러명을 공천할 경우, 기호가 1-가, 1-나, 2-가, 2-나와 같이 일반 기호에 더해서, 가나다순의 기호가 추가로 붙는다. 선거구 획정은 대체로 둘 이상의 읍·면·행정동을 묶는 것이 보통이지만, 단일 읍면동으로 된 선거구도 간간이 보인다.
2022년 제8회 전국동시지방선거에서 기초의원선거 일부 선거구에 시범적으로 중대선거구제를 시행했다. 3~5명을 뽑는 방식이다. 하지만 소수정당은 여전히 혜택을 거의 받지 못했다. 시범지역 30곳 중 4곳만이 혜택을 보았고, 나머지는 모두 국민의힘과 더불어민주당 독차지였다.
2024년 제22대 국회의원 선거를 앞두고, 2023년 1월 2일, 윤석열 대통령이 "모든 선거구를 중대선거구제로 하기보다는 지역 특성에 따라 한 선거구에서 2명, 3명, 4명을 선출하는 방법도 고려해볼 수 있다"면서 김진표 국회의장에게 일부 지역에만 적용하는 것을 전제로 하는 중대선거구제 개정을 제안했다. 도농복합형 선거제라고 불렸다. 관련 논의는 제21대 국회 선거제 개편 논의 문서 참고. 하지만 2023년 9월 1일, 여야가 지역구는 소선거구제를 그대로 적용하기로 공감대를 형성하면서 사실상 물 건너갔다.
4.2. 일본
일본에서는 1928년 중의원 선거 때부터 본격적으로 도입되었으며 1993년 선거까지 정수가 2~5인 중선거구제를 채용하였다.[9] 그러나 90년대 들어 중선거구제가 계파 갈등과 부정부패의 주범 중 하나로 지목되면서[10] 결국 1996년 중의원 선거때부터 소선거구제/비례대표제로 전환되었다. 하지만 이당시 선거제도 개편 때문에 혁신계가 몰락하고[11] 의석의 변동이 극심해서[12] 오히려 안정성을 해친다는 부작용을 낳게 되었다고 지적받고 있다. 한편, 참의원 선거에선 인구가 많은 선거구만 대선거구제가 시행되고 있고, 지방의회 선거에서도 소선거구와 함께 중선거구제를 적용하고 있는 곳도 있다. 또한 지방의회는 시 전체가 하나의 선거구가 되어 수십 명이 같은 선거구에서 한꺼번에 당선되는 사례도 많이 존재한다. 따라서 정치신인이나 시민단체에서 적극 지방의회선거에 나가 당선되기도 하는 사례가 종종 있다. 인구 40만 명의 도시에서 후보 60명 중 40명을 선출한다고 할 때 2,000표 정도만 득표해도 당선권이기 때문이다.4.3. 대만
대만도 1948년 입법원 첫 선거때는 중선거구제를 적용했으며[13] 1969년 첫 증원선거 시행 직후부터 2004년 입법원 총선거 때까지 중선거구제를 적용해왔다. 다만 중선거구제라고 해도 분구가 제대로 이루어지지 않아서 선거구 당 최대 17명까지 뽑기도 했다. 2000년대 정치개혁의 일환으로 2008년 입법의원 선거부터는 의원수를 절반으로 축소함과 동시에 중선거구제를 소선거구제로 전환하였다. 그러나 대만 원주민 유권자끼리 치르는 대만 원주민 대표 의원을 선출할 때는 아직도 중선거구제를 채택한다.2018년 지방선거부터 지방선거에서 직할시, 성할시, 현 의회(단원제)는 각 향진시구 하나 혹은 여러개를 단위로 하는 대선거구제로 전환되었다. 인구 과소지역은 1명짜리 소선거구제를 시행하지만, 최대 선거구는 16명까지 뽑는다. 그러니까 16등 안에 들면 당선. 각 정당은 선거구 정수의 절반(소수점 아래는 올림)까지만 후보 공천이 가능하다.[14] 아예 특정 정당의 의회 독점을 법적으로 금지한 것이다.
4.4. 베트남
베트남은 국회의원 선거에서 직접투표를 하나 선거제도는 중선거구제를 채용한다.4.5. 싱가포르
싱가포르는 소선거구제와 중선거구제를 혼합해서 채택하고 있으나, 중선거구에서 후보 개개인이 아니라 정당에 투표하며, 1위를 기록한 정당이 해당 선거구의 의석을 모두 가져가는 승자독식 방식이다. 따라서 결과만 보면 사실상 소선거구제나 다름없는 셈으로 일반적인 중선거구제와는 차이가 있다. 명목상으로는 소수민족 등을 위해서라지만 실질적으로는 여당인 인민행동당에 매우 유리한 제도이다.중선거구에서는 싱가포르 법상 소수민족인 후보자가 반드시 1명 이상을 출마시켜야 한다. 그런데 소수민족 정치인들은 야당에 들어가면 무슨 정치보복을 당할 지 모르기 때문에 확고한 신념을 가진 사람이 아닌 이상 절대다수가 여당인 인민행동당에만 들어간다. 그래서 싱가포르의 야당은 중선거구에서는 소수민족 후보자를 아예 구하지 못해서 인민행동당이 무투표 당선이 되는 일이 흔하다.
4.6. 남미
아르헨티나와 멕시코에서는 상원 선거에서 3인 중선거구제가 적용된다. 그러나 1당에게 2석이 배정되고 2당에게 1석이 배정되는 방식이다.4.7. 유럽
유럽의회 선거를 할 때 영국을 포함한 일부 나라에서 채택됐다.스웨덴에서 지역구 의원을 최소 2인에서 최대 44인까지 대선거구제로 선출한다. 물론 전체적으론 비례대표제이다.
5. 관련 문서
[1] 실제로 8회 지방선거에서는 지자체장과 광역의회에서 민주당이 참패했지만 기초의회에서는 반반 맞추어서 어느정도 혜택을 보았다. 서울, 인천에서 광역의회는 소선거구제라 국민의힘이 과반을 넘어 압승을 했다. 그러나 이런 제도도 TK권이나 호남 같은 경우는 기초의회도 여전히 독식한다는 게 함정이다.[2] 전국의 선거구들 중 인구가 가장 많은 선거구와 가장 적은 선거구의 인구 비율이 (대한민국의 경우) 2:1을 넘으면 안 된다는 원칙. 국회의원 1명당 담당하는 유권자 수가 전국적으로 균일해지도록 하기 위함이지만 다른 요소들과 함께 이것까지 고려하여 선거구를 정하는 건 여간 골치 아픈게 아니다. 그나마 2:1도 헌재가 현실적인 상황을 감안해 임시로 허용한 느낌이 강하며 추후에는 1:1로 가야됨을 판결문에 명시했다. 만약 1:1까지 가게된다면 사실상 중대선거구제가 강제될 가능성도 있다.[3] 소선거구제에서는 선거구당 의석수가 무조건 1석이므로 '각 선거구마다 인구수에 맞게 의석수를 배분'하는 것이 불가능하다.[4] 대표적인 사례로 19대 총선 당시 광주 동구와 2022년 3월 재보궐선거 당시 대구 중구·남구가 있다.[5] 예를 들어 열세 지역인데 3인 선거구라면 괜히 후보를 두 명 이상 냈다가 표가 갈려 같이 낙선할 수 있기 때문에 한 명만 공천할 확률이 높다. 반면 우세 지역이라면 2명이나 3명을 공천하여 동반 당선을 노릴 것이다.[6] 다만 제주도는 인구가 적었기 때문에 1명만 뽑아서 소선거구제였다.[7] 여기에 더해 지역구 의석의 절반만큼의 전국구 비례대표를 간선제로 여당 유신정우회에게 몰아주기까지 했다.[8] 이와 동시에 정당 공천을 실시하였다.[9] 아마미 군도와 같이 1명을 선출한 지역구나 6명을 선출한 홋카이도 제1선거구같이 예외도 있었다.[10] 같은 정당 후보면 정책이나 이념으로는 구별하기가 힘들다. 그래서 정치인들이 후원회의 조직력을 이용하고 각종 이익단체들을 대변하면서 표를 모았다. 또한 후원회를 물려받을 수 있는 정치 가문이 유리했다.[11] 중선거구 시절에는 혁신계 정당이 중의원 의석의 약 30%가량을 확보했지만(물론 선거별로 변동이 있다.) 소선거구제로 전환한 뒤로는 의석의 5%도 차지하지 못할정도로 몰락했다. 이 당시의 혁신계 정당의 몰락은 사회당의 분당과 그로 인한 민주당의 부상과도 관련이 있지만 공산당은 중의원 선거에서 일정수준의 비례대표 득표율을 확보하고 있음에도 2000년 총선 이후에는 선거구에서 의석을 확보하지 못하고 있어서 2003년 총선거 이후에는 8-9석 대에 그치고 2014년 총선 이후로는 의석을 늘렸다지만 그래도 10석대에 불과하다.[12] 2005년 중의원 선거 자민당 296석 vs 민주당 113석 → 2009년 중의원 선거 자민당 119석 vs 민주당 308석 → 2012년 중의원 선거 자민당 294석 vs 민주당 57석[13] 이때 선출 인원은 선거구당 3~8명 내외, 최대가 13명이었다. 인구가 적은 성이나 직할시는 전체가 단일 선거구로 지정되고, 인구가 많아 많은 입법위원을 뽑는 성은 여러 개의 선거구로 분구하는 형태였다.[14] 예를 들어 4명 뽑는 선거구가 있다면 한국은 한 정당이 4명의 후보를 낼 수 있지만, 대만은 그 절반인 2명만 낼 수 있다.