1. 개요
| 2016년 영국 브렉시트 국민 투표 개표 현장 |
| <colbgcolor=#F5F5F5,#2D2F34> 언어별 명칭 | |
| 한국어 | 국민 투표 |
| 한자 | 國民 投票 |
| 영어 | Referendum[1], Plebiscite |
직접 민주주의의 한 형태로, 중앙 정부에서 어떤 정책에 대해 간접 민주주의적인 의회가 아니라 국민에게 직접 가부를 물어 결정하는 과정이다. 간접 민주정의 구성원을 뽑기 위한 선거와는 다른 형태의 투표이다. 국민 투표에 해당하는 영어 표현은 Referendum으로, 라틴어인 refero(돌려보내다)라는 표현에서 비롯되었다. 대중에게 이슈나 문제를 되돌려 보낸다는 뜻이다. 인도유럽어족에서 서게르만어군 일부와 북게르만어군 지역을 제외한 대부분 언어가 라틴어에서 유래된 단어를 차용하며, 그 외의 언어에서는 대개 '국민'을 뜻하는 단어와 '투표'를 뜻하는 단어를 조합하여 만든다.
2. 상세
투표권을 가진 모두가 참가하는 투표인 만큼, 민주주의 국가에서 가장 강력한 정당성을 가진다. 간접 민주주의 체제인 선거보다도 국민의 뜻을 직접적으로 알 수 있다고 여겨지고 실제로도 그런다. 다만 너무나도 강력한 정당성을 가지기에 민주주의 국가 중에서는 국민 투표를 적극적으로 시행하는 스위스·리히텐슈타인 같은 나라도 있지만 대부분은 헌법에서 강제된 사안(헌법 개정 등)을 제외하고는 국민 투표를 잘 하려 하지 않는다. 대부분의 사안에 있어 정부는 의회의 동의를 얻어 사업을 진행하게 되며, 국민 투표에 직접 부의하는 방법은 사용되지 않는다. 여기에는 몇 가지 이유가 있다.곳곳서 툭하면 “국민투표하자”… 민주주의 꽃인가, 혼란의 늪인가2.1. 정치적 부담 증가
만약 중앙 정부가 추진하는 A라는 사안이 있고 여론에서 이에 대한 찬반이 극명하게 갈리는데 이런 사안을 국민 투표에 부의했다가 만약에 부결이 나버린다면? 순식간에 중앙 정부는 정치 주도권을 상실해 버린다. 당연히 레임덕에 빠져버리고 행정부의 신임에 악영향을 끼친다.그나마 대통령제하에서 야당이 다수당이라면 탄핵이나,[2] 질서 있는 퇴진 등을 통해 수습이 가능하고 의원 내각제라면 내각 총사퇴와 의회 해산을 통해 어떤 식으로든 정리가 가능하다. 하지만 대통령제하에서 여당이 다수당을 차지했고 그중에서도 친대통령 성향의 사람들이 다수라면 방법이 없다. 그냥 차기 선거 때까지 정치적인 공방만 하면서 의회는 개점 휴업 상태가 되면서 식물 정국이 이어질 가능성이 크다. 대통령 역시 식물 상태가 되거나 오히려 지지층을 결집시키기 위한 무리수를 둬 그야말로 국가가 두 쪽이 나게 될 가능성이 높다.
2.2. 국민 사이의 갈등 증폭
찬반양론이 극명하게 갈리는 사안을 국민 투표에 회부하면 이 사안에 대한 의사 결정은 오로지 표에 따라서만 좌우되므로 찬성 진영과 반대 진영 사이의 토론과 자신의 주장에 대한 홍보가 적극적으로 이루어지며 당연히 중도 쪽 입장은 전혀 표기되지 않는다. 양측 진영의 감정싸움으로 번져 합리적인 토론과 홍보를 벗어난 선동과 비합리적인 증오 발언 등이 일어나 국민 사이의 갈등을 촉발한다. 좋은 예로 영국의 브렉시트 국민 투표가 있다. 이는 직접 민주주의의 단점과도 일맥상통한다.2.3. 지도자의 독단성 증가
투표 과정에서 공권력이 정치적 중립을 지키지 않으면 국민 투표가 그저 정부 정책을 옹호하는 수단으로 전락할 수 있다.아돌프 히틀러는 국민 투표를 이용해 나치당 독재를 정당화한 바 있고, 박정희 역시 국민 투표로 유신 헌법을 정당화했다. 국민 투표 과정에서 공권력은 공공연히 정부가 원하는 선택지를 홍보하거나 강요했고, 과반 이상이 정부가 원하는 선택지를 선택했다는 명분을 통해 지도자는 자신들의 통치를 정당화할 수 있었다. 그외의 정치적으로 성장하지 못한 국가들도 온갖 탄압책을 마련해 집권 세력에게 유리하게 투표 결과가 나오도록 해 독재로 가는 경우가 많다.
설령 탄압과 억압이 없다고 치더라도 문제가 발생한다. 중도적 입장의 사람들도 찬, 반 어딘가는 의견을 표출해야 하기 때문이다. 만약 지도자가 원하는 쪽으로 의견이 많이 나오게 되면 지도자는 과반의 국민이 자신의 의견을 원한다는 착각에 빠지면서 독재의 유혹에 빠질 가능성이 높다. 국민의 뜻을 물어본다는 국민 투표가 오히려 국민들을 옭아매는 수단이 되는 것이다.
2.4. 비용 부담
선거관리위원회는 19대 대선 이후의 1인당 투표 비용을 7,300원으로 발표했는데, 이를 총비용으로 환산하면 3,000억 원 이상이 된다. 이 비용은 투표 연령을 낮추고 재외 투표 등 투표 권리 보장을 강화할수록 더욱 늘어나게 된다.3. 해외에서의 사례
직접 민주주의적 요소를 일부 채택한 스위스와 리히텐슈타인이 국민 투표를 자주 시행하는데, 잦은 경우 1년에 두세 번이나 국민 투표를 하는 경우도 있고, 다른 국가에서 볼 때 소소해 보이는 사안도 투표에 붙이기도 한다. 독일은 법적으로는 국민 투표를 금지하지 않았지만 독일연방공화국 수립 이후에는 국민 투표를 소집한 적이 전혀 없으며, 바이마르 공화국-나치 독일 시절에 국민 투표를 딱 4번 한 것이 전부이다.- 1926년 독일 국민 투표(6월 20일): 독일 사회민주당과 독일 공산당이 내놓은 "자본가 재산 강제 몰수법". 투표율 39.3%로 부결.
- 1929년 독일 국민 투표(12월 22일): 후겐베르크의 독일 국가인민당과 히틀러의 나치당이 내놓은 "독일 인민 노예화 방지법"(베르사유 조약 탈퇴). 투표율 14.9%로 부결.
- 1933년 독일 국민 투표(11월 22일): 국제연맹 탈퇴에 관한 국민 투표. 투표율 96.3%, 찬성 95.1%로 가결.
- 1934년 독일 국민 투표(10월 17일): 파울 폰 힌덴부르크 대통령 사망으로 인한, 아돌프 히틀러의 총통직 신설(대통령 권한 대행 + 수상)에 관한 국민 투표. 투표율 95.7%, 찬성률 88.1%로 가결.
1946년 이탈리아 왕국에서는 무솔리니의 파시스트 정권을 방치한 책임을 물어 왕정 존속에 대한 국민 투표를 실시해 왕정을 폐지하고 사보이아 왕조를 추방한 후 공화국이 되어 현재까지 이어지고 있다.
1980년 스웨덴에서는 원자력 발전 비중 확대를 두고 1980년 스웨덴 원자력 발전소 국민투표를 실시하여 점진적으로 원자력 발전 비중을 줄여나가기로 결정하였다. 이는 과거 있었던 스웨덴의 핵개발과 관련해 원자력에 돌아선 스웨덴의 반핵 여론을 보여준다.
1991년 소련에서는 건국 이후 처음이자 마지막 국민 투표인 연방의 존속 여부를 묻는 소련 존속에 관한 전연방 국민투표를 실시하여 소련 존속 찬성이 압도적으로 앞서는 결과가 나왔다. 그러나 국민 투표 결과와는 상관없이 1991년 12월 25일 밤, 소련은 해체되었다. 이후 1993년 러시아 헌정위기 당시 입법부와 행정부가 합의해 국민투표를 실시하였으나 국민투표는 입법부나 행정부의 손을 확실하게 들어주지 않는 애매한 결과로 끝났다.
2015년 그리스에서는 알렉시스 치프라스 수상(시리자 대표)이 유럽 연합과 국제통화기금으로 구제 금융을 계속 지원받고 있는 그리스에 대해서 구제 금융에 따른 재정 긴축 정책을 사용할 것인가에 대해 국민 투표에 부의하기로 결정했다. 이에 따라 EU는 즉각 그리스의 국민 투표 중단을 촉구하며 구제 금융 지원을 취소하기로 압박해 놓았는데 실제 국민 투표에서 긴축 정책 거부안이 통과되었지만 결국 압력에 굴복한 시리자가 긴축 정책을 수용했다.
2016년에는 영국이 국민 투표를 통해 브렉시트를 결정해 전 세계에 충격을 안겨준 바 있다.
아일랜드는 국민 투표를 통해 동성 결혼 합법화, 신성 모독죄 삭제, 낙태죄 폐지를 이끌어낸 바 있다.
대만은 2017년에 전면 개정된 국민 투표법에 따르면 유권자 1.5%(30만 명) 이상의 서명으로 국민 투표를 실시할 수 있으며, 찬성이 반대보다 높고 찬성 유권자가 전체 유권자의 25%(약 500만 명) 이상이면 해당 안건은 통과된다. # 2018년에는 2018년 대만 지방공직인원 선거와 함께 탈원전 여부, 동성 결혼 합법화, 후쿠시마산 농수산물 수입 문제, 성평등 교육 폐지, 올림픽 참가 국명 변경 여부까지 무려 10개 항목을 동시에 실시하기도 했다. 또, 양안 관계와 관련해서도 국민 투표가 의무이다.
2022년 러시아의 우크라이나 침공 이후 러시아는 헤르손 군민정청, 자포로지예 군민정청, 도네츠크 인민공화국, 루간스크 인민공화국 주민들을 대상으로 우크라이나 점령 지역의 러시아 편입에 관한 국민투표를 실시한다.
- 헤르손: 투표율 76.86%, 찬성 87.05%
- 자포로지예: 투표율 85.4%, 찬성 93.11%
- 도네츠크: 투표율 97.51%, 찬성 99.23%
- 루간스크: 투표율 94.15%, 찬성 98.42%
4. 대한민국의 사례
대한민국 헌법 제72조
대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일[3] 수 있다.
대한민국 헌법 제130조
헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
국민투표법 제1조(목적) 이 법은 헌법 제72조의 규정에 의한 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책과 헌법 제130조의 규정에 의한 헌법개정안에 대한 국민투표에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일[3] 수 있다.
대한민국 헌법 제130조
헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
국민투표법 제1조(목적) 이 법은 헌법 제72조의 규정에 의한 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책과 헌법 제130조의 규정에 의한 헌법개정안에 대한 국민투표에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
대한민국 헌법에서는 총 두 가지의 국민 투표를 헌법에 명시하고 있다.
현재 국민투표법 일부 조항이 헌법 불합치 판단을 받으면서, 별도의 법령 개정이 없는한 국민 투표 시행이 불가능해졌다.
5. 관련 문서
[1] 복수형은 Referendums 또는 라틴어의 복수형을 따라 Referenda라고 한다.[2] 다만, "반대 여론이 강한 정책을 국민투표까지 해가면서 추진하려고 했다"는 건 탄핵 사유가 되지 않으므로 다른 명분이 필요하다.[3] 현행 헌법은 1987년 10월 29일 개정되었는데 당시 맞춤법으로는 '붙여'가 맞는 표현이었지만, 바로 이듬해인 1988년에 현행 한글 맞춤법이 제정되면서 '부쳐'로 수정되어 현행 맞춤법과 맞지 않게 되었다.