| <colbgcolor=#fff> 대한민국 국회 탄핵소추 | |||||
| <keepall> {{{#!wiki style="margin: 0 -10px -5px; min-height:calc(1.5em + 5px)" {{{#!folding [ 펼치기 · 접기 ] {{{#!wiki style="margin: -5px -1px -11px" | <rowcolor=#cfa547> 의안번호 | 제안일자 | 발의자 | 피소추자 | 결과 |
| <colbgcolor=#580009><colcolor=#ddd> 120102 | 1985년 10월 18일 | 박용만 외 101인 | 대법원장 유태흥 | 부결 | |
| 140992 | 1994년 12월 16일 | 신기하 외 100인 | 검찰총장 김도언 | 부결 | |
| 151078 | 1998년 2월 4일 | 이부영 외 136인 | 검찰총장 김태정 | 폐기 | |
| 151804 | 1999년 5월 26일 | 하순봉 외 149인 | 검찰총장 김태정 | 부결 | |
| 152068 | 1999년 8월 26일 | 이부영 외 131인 | 검찰총장 박순용 | 폐기 | |
| 160205 | 2000년 10월 13일 | 정창화 외 132인 | 검찰총장 박순용 | 폐기 | |
| 160206 | 대검찰청 차장검사 신승남 | 폐기 | |||
| 161276 | 2001년 12월 5일 | 이재오 등 136인 | 검찰총장 신승남 | 폐기 | |
| 163171 | 2004년 3월 9일 | 유용태·홍사덕 외 157인 | 대통령 노무현 | 가결 | |
| 177996 | 2007년 12월 10일 | 김효석 외 140인 | 검사 최재경 | 폐기 | |
| 177997 | 검사 김기동 | 폐기 | |||
| 177998 | 검사 김홍일 | 폐기 | |||
| 1806489 | 2009년 11월 6일 | 이강래·강기갑·이용경·조승수 외 102인 | 대법관 신영철 | 폐기 | |
| 1916839 | 2015년 9월 14일 | 이종걸 외 128인 | 행정자치부장관 정종섭 | 폐기 | |
| 2004092 | 2016년 12월 3일 | 우상호·박지원·노회찬 등 171인 | 대통령 박근혜 | 가결 | |
| 2024262 | 2019년 12월 12일 | 심재철 등 108인 | 기획재정부장관 홍남기 | 폐기 | |
| 2024368 | 2019년 12월 27일 | 기획재정부장관 홍남기 | 폐기 | ||
| 2024509 | 2020년 1월 10일 | 법무부장관 추미애 | 폐기 | ||
| 2024516 | 2020년 1월 13일 | 기획재정부장관 홍남기 | 폐기 | ||
| 2102186 | 2020년 7월 20일 | 주호영 등 110인 | 법무부장관 추미애 | 부결 | |
| 2107825 | 2021년 2월 1일 | 이탄희 등 161인 | 법관 임성근 | 가결 | |
| 2119840 | 2023년 2월 6일 | 박홍근·이은주·용혜인 외 173인 | 행정안전부장관 이상민 | 가결 | |
| 2124564 | 2023년 9월 19일 | 김용민 등 106인 | 검사 안동완 | 가결 | |
| 2125308 | 2023년 11월 9일 | 고민정 등 168인 | 방송통신위원회 위원장 이동관 | 철회 | |
| 2125309 | 김용민 등 168인 | 검사 손준성 | 철회 | ||
| 2125310 | 검사 이정섭 | 철회 | |||
| 2125311 | 검사 이희동 | 철회 | |||
| 2125312 | 검사 임홍석 | 철회 | |||
| 2125634 | 2023년 11월 28일 | 고민정 등 168인 | 방송통신위원회 위원장 이동관 | 철회 | |
| 2125635 | 김용민 등 168인 | 검사 손준성 | 가결 | ||
| 2125636 | 검사 이정섭 | 가결 | |||
| 2125650 | 2023년 11월 29일 | 고민정 등 168인 | 방송통신위원회 위원장 이동관 | 폐기 | |
| 2201080 | 2024년 6월 27일 | 김현·이해민·윤종오 등 187인 | 방송통신위원회 위원장 김홍일 | 폐기 | |
| 2201277 | 2024년 7월 2일 | 장경태 등 170인 | 검사 강백신 | 법사위 회부조사 | |
| 2201278 | 검사 김영철 | 법사위 회부조사 | |||
| 2201279 | 검사 박상용 | 법사위 회부조사 | |||
| 2201280 | 검사 엄희준 | 법사위 회부조사 | |||
| 2202240 | 2024년 7월 25일 | 김현 등 170인 | 방송통신위원회 위원장 직무대행 이상인 | 폐기 | |
| 2202480 | 2024년 8월 1일 | 김현·이해민·윤종오 등 188인 | 방송통신위원회 위원장 이진숙 | 가결 | |
| 2206107 | 2024년 12월 2일 | 이성윤 등 170인 | 감사원장 최재해 | 가결 | |
| 2206108 | 한준호 등 170인 | 검사 이창수 | 가결 | ||
| 2206109 | 검사 조상원 | 가결 | |||
| 2206110 | 검사 최재훈 | 가결 | |||
| 2206205 | 2024년 12월 4일 | 박찬대·조국·천하람·윤종오·용혜인·한창민 등 191인 | 대통령 윤석열 | 폐기 | |
| 2206206 | 박성준 등 170인 | 국방부장관 김용현 | 폐기 | ||
| 2206289 | 2024년 12월 7일 | 김민석 등 170인 | 행정안전부장관 이상민 | 폐기 | |
| 2206348 | 2024년 12월 8일 | 김용민 등 170인 | 법무부장관 박성재 | 가결 | |
| 2206349 | 경찰청장 조지호 | 가결 | |||
| 2206448 | 2024년 12월 12일 | 박찬대·황운하·천하람·윤종오·용혜인·한창민 등 190인 | 대통령 윤석열 | 가결 | |
| 2206961 | 2024년 12월 26일 | 박성준 등 170인 | 국무총리 한덕수 | 가결 | |
| 2209248 | 2025년 3월 21일 | 김용민·정춘생·윤종오·용혜인·한창민 등 188인 | 기획재정부장관 최상목 | 발의 | }}}}}}}}} |
| <colbgcolor=#911B2B> | ||||
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| <colbgcolor=#ddd,#010101> 2004헌나1 | 국회 (법제사법위원회 위원장 김기춘) | 대통령 노무현 | 기각 | |
| 2016헌나1 | 국회 (법제사법위원회 위원장 권성동) | 대통령 박근혜 | 인용 | |
| 2021헌나1 | 국회 (법제사법위원회 위원장 윤호중) | 법관 임성근 | 각하 | |
| 2023헌나1 | 국회 (법제사법위원회 위원장 김도읍) | 행정안전부장관 이상민 | 기각 | |
| 2023헌나2 | 검사 안동완 | 기각 | ||
| 2023헌나3 | 검사 손준성 | 정지 중 | ||
| 2023헌나4 | 검사 이정섭 | 기각 | ||
| 2024헌나1 | 국회 (법제사법위원회 위원장 정청래) | 방송통신위원회 위원장 이진숙 | 기각 | |
| 2024헌나2 | 감사원장 최재해 | 기각 | ||
| 2024헌나3 | 검사 이창수 | 기각 | ||
| 2024헌나4 | 검사 조상원 | 기각 | ||
| 2024헌나5 | 검사 최재훈 | 기각 | ||
| 2024헌나6 | 법무부장관 박성재 | 심리 중 | ||
| 2024헌나7 | 경찰청장 조지호 | |||
| 2024헌나8 | 대통령 윤석열 | |||
| 2024헌나9 | 국무총리 한덕수 | 기각 | }}}}}}}}} |
1. 개요
2024년 12월 5일 최재해 감사원장에 대한 탄핵소추안이 가결됨에 따라 진행된 탄핵심판.현행 헌법 이래 첫 감사원장 탄핵소추 사건이자 제22대 국회의 두 번째 탄핵소추이다.
2. 절차
| 단계 | 내용 | 근거 | |
| 탄핵소추 | 발의 | 국회재적의원 1/3 이상의 발의 | 헌법 제65조 제2항 |
| 2024년 12월 2일: 재적 300명 중 이성윤 등 170명 발의 | |||
| 본회의 보고 | 의장은 발의된 후 처음 개의하는 본회의에 보고 | 국회법 제130조 제1항 | |
| 2024년 12월 2일: 본회의 보고 | |||
| 의결 | 국회재적의원 과반수[1] 찬성 | 헌법 제65조 제2항 | |
| 2024년 12월 5일: 재적 300명 중 188명 찬성으로 가결 | |||
| 탄핵심판 | 청구 | 등본을 헌법재판소에 송달 소추위원은 헌법재판소에 소추의결서의 정본을 제출 국회의 소추의결서의 정본으로 청구서를 갈음 | 국회법 제134조 제1항 헌법재판소법 제49조 제2항 헌법재판소법 제26조 제1항 |
| 2024년 12월 5일: 소추의결서 정본 송달, 사건번호 2024헌나2 | |||
| 권한 정지 | 탄핵심판의 결정이 있을 때까지 그 권한행사가 정지 송달된 때에는 피소추자의 권한행사는 정지 | 헌법 제65조 제3항 국회법 제134조 제2항 | |
| 2024년 12월 5일: 권한 정지 | |||
| 변론준비 | 심판절차를 효율적으로 진행하고 당사자의 주장과 증거를 정리하기 위해 심판준비절차를 진행 | 헌법재판소 심판 규칙 제11조 제1항 | |
| 2024년 12월 17일: 1차 변론준비기일 | |||
| 2025년 1월 8일: 2차 변론준비기일 | |||
| 2025년 1월 22일: 3차 변론준비기일 | |||
| 변론 | 탄핵의 심판은 구두변론 | 헌법재판소법 제30조 제1항 | |
| 2025년 2월 12일: 1차 변론기일 | |||
| 결정 | 재판관 6인 이상의 찬성 | 헌법 제113조 제1항 | |
| 2025년 3월 13일: 기각 선고 | |||
3. 탄핵소추
3.1. 탄핵소추의결서
| 주문 |
| 「대한민국헌법」 제65조, 「국회법」 제130조, 「감사원법」 제8조제1항, 제15조제2항에 의하여 감사원장(최재해)의 탄핵을 소추한다. |
| 피소추자 |
| 성명: 최재해 직위: 감사원장 |
| 탄핵소추의 사유 |
| I. 탄핵소추사유의 요지 |
| 피소추자는 1984년 제28회 행정고시 합격 후, 2002년 감사원에 입사하여 2009년 감사원장 비서실장, 2011년 감사원 기획관리실장, 감사원 제1사무차장, 2014년 감사원 감사위원을 거쳐, 2021년 11월 12일 감사원장으로 임명되어 현재까지 재직하고 있다. 피소추자는 다음과 같이 직무를 집행하면서 헌법과 법률을 위배하였다. 첫째, 피소추자는 2022년 7월 29일 국회 법제사법위원회 전체회의에서 ‘감사원은 대통령의 국정운영을 지원하는 기관’이라고 발언하였고, 2024년 10월 15일 국정감사에서도 ‘감사를 통해 국정을 지원한다’라고 답변하는 등 감사원이 헌법과 감사원법에 의해 독립된 지위를 갖는 기관이라는 원칙을 스스로 부정했다. 나아가 2023년 7월 5일에는 ‘공익감사청구 처리규정’을 개정하여 대통령을 보좌하는(헌법 제86조) 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하고, 총리의 감사청구권을 인정하는 방향으로 감사원법 개정을 추진하겠다는 계획을 수립함으로써 현행 감사원법에 정면으로 반하는 행위를 자행했다. 이는 헌법 제7조, 제100조 및 감사원법 제2조(지위), 제12조(의결사항), 제23조(선택적 검사사항), 형법 제123조(직권남용)를 명백히 위반한 것이다. 둘째, 피소추자는 감사원장으로서 정치적 중립과 공정성, 직무의 독립성을 유지해야 할 의무가 있음에도 불구하고, 정치적 목적이나 동기를 가지고 표적감사를 하거나 감찰활동을 함으로써 직무수행의 공정성, 중립성, 독립성을 심각하게 훼손했다. 이는 헌법 제7조, 국가공무원법 제56조(성실 의무), 감사원법 제2조(지위), 감사원법 제12조(의결사항), 제27조(출석답변ㆍ자료제출ㆍ봉인 등), 제35조(고발), 제50조(감사대상 기관 외의 자에 대한 협조 요구), 형법 제122조(직무유기), 제123조(직권남용), 제127조(공무상 비밀의 누설), 제155조(증거인멸 등과 친족간의 특례), 제156조(무고), 제227조의2(공전자기록위작ㆍ변작), 제283조(협박, 존속협박), 제307조제2항(허위사실적시 명예훼손), 제324조(강요), 행정조사기본법 제4조(행정조사의 기본원칙), 공직자의 이해충돌방지법 제5조(사적이해관계자의 신고 및 회피ㆍ기피 신청)를 위반한 것이다. 셋째, 감사원장은 감사원의 조직과 직무 운영 전반에 대한 책임을 지고 있음에도 불구하고, 피소추자는 허위공문서 작성 행위를 지시하거나 묵인하였고, 감사위원회 절차를 무시하고 독단적으로 감사결과보고서를 수정·확정했다. 또, 특정 성향의 감사위원을 배제하는 방식으로 업무의 공정성을 훼손했다. 이는 헌법 제7조, 제100조, 감사원법 제2조(지위), 국가공무원법 제56조(성실 의무), 형법 제122조(직무유기), 제123조(직권남용), 제227조(허위공문서작성등)를 위반한 것이다. 넷째, 피소추자는 2024년 10월 15일 국회 법제사법위원회 국정감사 과정에서 대통령실 및 관저 이전과 관련된 회의록 및 자료 제출 요구를 정당한 이유 없이 거부하였고, 이후 2024년 10월 24일 국회 법제사법위원회의 감사원 현장검증 과정에서도 정당한 이유 없이 계속 자료제출을 거부하여 국회 국정감사의 정상적인 수행을 방해했다. 또한 피소추자는 자신이 지휘하는 감사원 직원들이 자료를 준비하거나 제출하려는 업무를 방해하여 직원들의 권리행사를 제한했다. 이러한 행위는 국회법 제121조(국무위원 등의 출석 요구), 국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률 제12조(불출석 등의 죄), 형법 제122조(직무유기), 제123조(직권남용)를 위반한 것이다. 피소추자는 감사원장으로서 헌법과 법률이 부여한 권한을 남용하여 감사원의 독립성과 공정성을 심각하게 훼손하였고, 정치적 중립 의무를 위반하였으며, 나아가 국회의 입법 및 감시 기능을 방해함으로써 헌법 질서를 중대하게 침해했다. 이러한 행위는 헌법기관인 감사원에 대한 국민의 요구와 기대를 저버린 매우 중대한 위법 행위로서, 헌법적 가치와 법치주의를 수호하기 위해 피소추자에 대한 탄핵은 반드시 필요하다. |
| II. 탄핵을 규정한 헌법 및 법률 |
| (중략) |
| III. 피소추자에 대한 구체적인 탄핵 소추 사유 |
(요약)
(1) 참여연대의 ‘대통령실·관저의 이전과 비용 사용 등에 있어 불법 의혹에 대한 국민감사청구’ 관련 (2) 서해 공무원 피살사건 감사 관련 (3) 이태원참사 감사 관련 (4) 전자문서 시스템 조작 관련 (5) 월성원전 1호기 조기폐쇄 위법감사 관련 (6) 감사권한이 없는 중앙선거관리위원회에 대한 감사 |
| IV. 피소추자에 대한 탄핵의 필요성 |
| (후략) |
3.2. 의결
| 감사원장(최재해) 탄핵소추안 | |||||
| (의안번호: 2206107) (발의일: 2024년 12월 2일) (의결일: 2024년 12월 5일) | |||||
| 재적 | 재석 | 가 | 부 | 기권 | 무효 |
| 300 | 192 | 188 | 4 | 0 | 0 |
| 결과 | 재적의 과반이 찬성하여 가결 | ||||
| 후속 절차 | ● 감사원장: 탄핵소추의결서 수령 및 권한 행사 정지(헌법 제65조 제3항) ● 헌법재판소: 탄핵소추의결서 수령 및 탄핵심판 개시(헌법 제111조 제2호)(사건번호: 2024헌나2) | ||||
4. 심판
| 감사원장 최재해 탄핵심판 2024헌나2 | |||||||
| | |||||||
| <colbgcolor=#911b2b><colcolor=#E6B366> 청구일 | 2024년 12월 5일 | ||||||
| 선고일 | 2025년 3월 13일 | ||||||
| 청구인 | 국회 | ||||||
| 청구 소추위원 | 국회 법제사법위원회 위원장 정청래 | ||||||
| 피청구인 | 감사원장 최재해 | ||||||
| 재판장 | 문형배(권한대행) | ||||||
| 주심재판관 | 김형두 | ||||||
| 재판관 의견 | |||||||
| 문형배 | 이미선 | 김형두 | 정정미 | 정형식 | 김복형 | 조한창 | 정계선 |
| 기각 | |||||||
| 결과 | |||||||
| 기각 | |||||||
4.1. 변론준비기일
- 2024년 12월 17일, 1차 변론준비기일이 열렸다. 헌재는 윤석열 대통령 탄핵심판 사건을 최우선 심리한다는 입장이지만, 다른 탄핵심판 사건들도 동시에 심리한다는 입장을 밝혔다. 또한 헌재는 "소추 사유가 불분명하다"라며 국회 측에 구체적인 행위를 특정하고 증거를 제출해달라고 하였다. 한편 최재해 감사원장은 헌재에 직무정지 해제 가처분 신청을 제기하였다. # #
- 2025년 1월 8일, 2차 변론준비기일이 열렸다. #
- 헌법재판소가 직권남용 소추부분의 소추사유를 특정해달라고 재차 주문하였다.
- 2025년 1월 22일, 3차 변론준비기일이 열렸다.
4.2. 변론기일
- 2025년 2월 12일, 1차 변론기일이 열렸다. #
- 최재해 감사원장에 대한 탄핵심판의 변론이 해당 기일을 기점으로 종결되었다.
4.3. 선고기일
| 감사원장(최재해) 탄핵심판 | |||
| (사건번호: 2024헌나2) (개시일: 2024년 12월 5일) (선고일: 2025년 3월 13일) | |||
| <rowcolor=#000> 총원 | 출석 | 인용 | 기각 |
| 8 | 8 | 0 | 8 |
| <colbgcolor=#5c6bc0><colcolor=#fff> 선고 내용 | 7인 이상이 출석하였으나 6인 이상이 인용하지 않았으므로 기각 | ||
| 후속 절차 | ● 감사원장: 직무 복귀(헌법 제65조 제3항 - 반대해석) | ||
4.3.1. 결정요지
{{{#!folding [2024헌나2 감사원장 최재해 탄핵심판 선고문]
문형배: 2024헌나2호, 감사원장 탄핵. 청구인 국회, 피청구인 감사원장 최재해.
이 사건은 피청구인이 직무집행에 있어 헌법이나 법률을 위반했는지 여부, 파면결정을 선고할 것인지 여부에 관한 것입니다.
먼저 주문을 선고하고, 법정의견의 요지는 김형두 재판관께서, 재판관 이미선, 정정미, 정계선의 별개의견의 요지는 정정미 재판관께서 설명을 하겠습니다.
탄핵 사건이므로 선고시각을 확인하겠습니다. 지금 시각은...[2]
주문. 이 사건 심판청구를 기각한다.
김형두: 법정의견의 요지를 말씀드리겠습니다.
국회는 피청구인 감사원장이 크게 4가지 사유에서 헌법 및 법률을 위반하였다는 이유로 탄핵심판청구를 하였습니다. 그것은 첫째로, 감사원의 독립성을 훼손하였다는 것이고, 둘째, 국민권익위원장 등에 대한 감사가 표적 감사라는 것입니다. 그리고 셋째로 감사원장으로서 의무를 위반한 것들이 있다는 것이고, 넷째로 국회의 자료제출 요구를 거부한 것이 위법하다는 것입니다.
먼저 첫번째 소추사유인 감사원 독립성 훼손에 관련하여, 피청구인에게 탄핵 사유가 인정되는지 여부를 말씀드리겠습니다.
먼저, 피청구인이 국회 법제사법위원회 전체회의 및 국정감사에서 감사원이 대통령의 국정운영을 지원하고 있다는 취지로 발언한 것이 감사원의 독립성을 훼손하였는지 여부를 보겠습니다.
위 발언의 전체적인 내용, 통상적 의미와 용법, 문맥과 표현의 전 취지, 표현의 경위 등을 종합하면, 감사원이 대통령의 국정 운영을 지원한다는 것은, 감사원의 성실한 감사를 통하여 원활한 국정 운영에 기여할 수 있다는 취지로 해석할 수 있습니다. 위 발언이 대통령과의 관계에서 독립성 및 중립성을 포기하고 감사를 편향적으로 시행한다는 의미였다고 단정하기 어렵습니다. 설령 발언 내용에 다소 부적절하게 보이는 부분이 있다고 하더라도, 피청구인의 발언은 국회의원의 질문에 대한 대답 과정에서 수동적으로 이루어진 것입니다. 또한 대통령의 국가원수로서의 지위를 고려할 때 국가 전체를 이롭게 한다는 의미로 받아들여질 여지가 없지 않습니다. 이러한 사정을 종합하면, 피청구인의 발언이 감사원의 독립성이나 감사기능에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 것이라고까지 평가하기는 어렵습니다.따라서 피청구인의 발언이 감사원의 직무상 독립을 규정한 감사원법 2조 1항, 국가공무원법 63조의 품위유지의무에 위반된다고 볼 수 없습니다.
다음으로 피청구인이 공익감사청구 처리규정을 개정하여 국무총리에게 공익감사청구권을 부여한 것이 감사원의 독립성을 훼손하였는지 여부를 보겠습니다.
감사원법 23조는 선택적 회계검사사항에 대하여 국무총리의 요구가 있는 경우 검사를 할 수 있도록 정하고 있습니다. 위 규정은 감사원의 권한범위를 명확히 함으로써 일반인이나 민간기업 등이 과도한 감사 부담을 지는 것을 막기 위한 것이고, 국무총리의 감사청구권을 제한하기 위한 조항이라고 보기는 어렵습니다.따라서 이 사건 훈령 개정을 통하여 국무총리에게 공익감사청구권을 부여한다고 하여 감사원법 23조에 반한다고 볼 수는 없습니다. 국무총리의 감사청구가 있어도 감사의 개시 및 범위에 관한 독자적 판단권한은 여전히 감사원에 있습니다. 또한 행정각부를 통할하는 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하면, 여러 부처가 관련되어 있거나 그 소관이 불분명한 사무의 경우 국무총리에 의한 감사청구가 가능해지므로 공익감사청구제도가 활성화될 수 있습니다.
따라서 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하는 것이 감사원의 직무상 독립이나 정치적 중립성을 상실시키는 것이라고까지 평가할 수는 없습니다. 그러므로 이 사건 훈령 개정이 감사원법 2조 1항에 반한다고 보기 어렵습니다. 위와 같이 이 사건 훈령 개정이 헌법 및 감사원법에 의하여 부여된 감사원의 직무범위나 권한에 실질적 변동을 초래한다고 보기 어려우므로, 감사원의 직무범위 등을 법률로 정하도록 한, 헌법 100조에 반한다고 볼 수 없습니다.
감사원법 12조 1항 1호는 감사원의 감사정책에 관하여 감사위원회의의 의결을 거치도록 규정하고 있습니다. 이 사건 훈령 개정이 감사의 기본원칙이나 대상, 방식 등에 관한 감사정책을 변경한 것이라고 보기는 어렵습니다. 따라서 피청구인이 감사위원회의의 의결을 거치지 않고 이 사건 훈령 개정을 하였다고 하여 감사원법 12조 1항 1호에 반한다고 볼 수는 없습니다. 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하는 것이 감사원의 독립성과 중립성을 훼손하여 국민 전체를 위한 공익 실현에 반하는 결과를 초래한다고 볼 수 없는 이상, 피청구인이 공무원의 성실의무를 규정한 국가공무원법 56조를 위반하였다고 볼 수도 없습니다.
마지막으로, 기록상 피청구인이 이 사건 훈령 개정 과정에서 자신의 직무권한에 속하는 사항에 관하여 그 권한을 위법 또는 부당하게 행사하였다는 사정이 확인되지도 않으므로, 형법 123조를 위반하였다고 볼 수도 없습니다.
다음으로, 피청구인이 국무총리에게 감사청구권을 부여하는 내용의 감사원법 개정을 업무계획으로 추진하여 감사원의 독립성을 훼손하였다는 소추 사유에 관하여 보겠습니다. 기록에 의하면, 피청구인이 감사원장에 취임한 이후 수립된 2022년 및 2023년 업무계획에는 위와 같은 내용이 포함되어 있지 아니합니다. 따라서 이 부분 소추사유는 인정되지 않습니다.다음으로 정의용 전 국가안보실장 등에 대한 수사요청이 감사원의 독립성을 훼손하였는지 여부에 관하여 보겠습니다.
기록에 의하면, 감사원은 사드 배치 지연 의혹에 대한 감사과정에서 정의용 등 4인에게 각 직권남용 등의 혐의가 인정된다고 보아 수사요청을 한 사실이 인정됩니다. 감사원법에 따르면 감사원은 감사 결과 범죄 혐의가 인정될 때에는 이를 수사기관에 고발하여야 하고, 위 수사요청에 따라 현재 일부 혐의자에 대하여는 압수수색영장이 발부되어 수사가 진행 중입니다. 그렇다면, 위 수사요청이 정치적 중립성을 상실한 것으로서 감사원법 2조 1항 및 국가공무원법 56조에 반한다고 볼 수 없습니다.
청구인은 탄핵심판청구 이후, 사드 배치 지연 의혹에 대한 감사가 공익감사청구 처리규정 등을 위반하였다는 취지의 주장을 추가하였습니다. 그러나 이는 탄핵소추의결서에 적시되지 않은 사유이므로, 위 주장에 대해서는 판단할 수 없습니다.
두번째 소추사유인, 권익위원장 등에 대한 감사와 관련하여 피청구인에게 탄핵사유가 인정되는지 여부를 말씀드리겠습니다.
먼저, 그 감사목적이 위법하여 법률 위반이 되는지 여부에 관하여 보겠습니다.
권익위원회는 법률에 따라 설치된 행정기관으로서 감사원의 직무감찰대상에 포함됩니다. 권익위원회의 인사관리나 행정관리에 관한 사항은 물론 권익위원장을 포함한 소속 공무원의 위법·부당행위를 바로잡기 위한 대인감찰도 모두 감사원의 직무감찰사항에 해당합니다.따라서 이 사건 복무감사가 감사원의 권한 범위를 넘어선 것이라고 보기는 어렵습니다.또한, 이 사건 복무감사는 다수의 제보를 근거로 실시한 특정사안감사로, 기관정기감사와 목적 및 대상 등이 달라 두 감사가 시기적으로 근접하여 실시되었다고 하여 감사목적에 반한다고 볼 수 없습니다. 권익위원장 개인에 대한 대인감찰 뿐 아니라 권익위원회의 행정사무에 관한 감찰도 포함되어 있어서 권익위원장의 사퇴를 압박하기 위한 감사였다고 단정하기도 어렵습니다. 따라서 감사원법 2조 1항이나 국가공무원법 56조에 반한다고 보기 어렵습니다.
이어서, 피청구인이 감사위원회의의 의결과 예고통지 없이 이 사건 복무감사를 개시한 것이 위법한지 여부를 보겠습니다.
이 사건 복무감사는 감사원 특별조사국이 2022년 연간업무계획에서 정한 공직기강 확립, 공직감찰이라는 감사운영 기본방향에 따라 실시한 개별 감사입니다. 감사원 특별조사국에서 수행하는 대인감찰은 감사제보 등을 받아 상시적으로 이루어지므로, 업무계획에 구체적 감찰사항을 특정하기 어렵고, 대상기관이 특정될 경우 감사의 밀행성도 유지하기 어렵습니다.
이에 감사원은, 업무계획에 상시 공직감찰 등 포괄적인 감사사항만 기재하여 감사위원회의의 의결을 받고, 구체적인 비위혐의자 등이 담긴 개별 감사계획은 감사원장의 결재를 받아 감사를 실시하고 있습니다.
따라서 감사위원회의의 의결 없이 이 사건 복무감사를 개시한 것이 감사원법 2조 1항이나 국가공무원법 56조를 위반한 것이라고 보기 어렵습니다.
한편, 청구인은 피청구인이 이 사건 복무감사 전에 예고통지를 하지 아니하여 사무처리규칙을 위반하였다고 주장합니다. 그러나 사무처리규칙 위반만으로는 탄핵소추사유를 인정하기가 어렵습니다.
다음으로, 피청구인이 전현희 전 권익위원장에 대하여 수사요청을 한 것이 위법한지 여부를 보겠습니다.
기록에 의하면, 감사원은 권익위원장에게 감사원법 위반 및 직권남용 등의 혐의가 인정된다고 보아 수사요청을 한 사실이 인정됩니다. 감사원은 감사결과 범죄혐의가 있다고 인정할 때에는 이를 수사기관에 고발하여야 합니다. 그런데 이 사건에서 제출된 증거만으로는 위 수사요청이 객관적 사실에 반하는 내용이라고 단정하기 어렵습니다.
따라서 위 수사요청이 현저히 자의적이라거나 정치적 중립성을 상실한 것으로서 국가공무원법 56조에 위반된다고 보기 어렵습니다.
청구인은 위 수사요청이 감사위원회의의 의결을 거치지 아니하여 사무처리규칙을 위반하였다고 주장합니다. 그러나 사무처리규칙 위반만으로는 탄핵소추사유라고 인정하기 어렵습니다. 감사보고서에는 권익위원장의 근태 사안 등에 대한 문제점이 구체적으로 기재되어 있으므로, 감사원이 최종 불문 결정을 하였다는 사정만으로 위 수사요청이 객관적 사실에 반하는 허위사실을 신고한 것이라고 보기도 어렵습니다. 따라서 위 수사요청은 형법 156조의 무고죄에 해당한다고 보기 어렵습니다.
다음으로, 이 사건 복무감사의 대상 및 진행절차가 위법하였는지 여부에 관하여 보겠습니다.
청구인은 "이 사건 복무감사의 대상 중 유권해석 사안은 권익위원회의 고유 정책업무에 해당하므로 감사대상으로 삼을 수 없다"라고 주장합니다.
그러나 행정기관의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무는 특별한 사정이 없는 한 감사원의 직무감찰사항이 됩니다. 감찰 대상인 사무나 직무의 범위도 제한이 없습니다.
따라서 유권해석 사안에 대한 감사가 감사원법상 인정된 감사원의 직무범위를 넘어선 것이라거나 국가공무원법 56조를 위반한 것이라고 볼 수 없습니다.
청구인은 피청구인이 강압적인 감사를 하고, 이 사건 복무감사와 관련한 사항을 언론에 공개하여 감사원법 등을 위반하였다고 주장합니다. 그러나 이 점에 관해서는 구체적 사실관계의 특정이나 입증이 없으므로, 이 부분 소추사유는 받아들이지 아니합니다.
청구인은 가사도 민원 사안에 대한 감사가 이 사건 복무감사의 목적 범위를 벗어난 것이라고 주장합니다. 그러나 가사도 민원 사안에 대한 감사는 권익위원회의 업무처리 절차가 적정하였는지 여부를 점검함으로써 공직기강을 확립하고자 한 것이었습니다. 따라서 그 감사가 이 사건 감사의 목적 범위를 벗어났다고 보기 어렵습니다. 그러므로 행정조사기본법 4조 1항 및 국가공무원법 56조에 위반되지 않습니다.
다음으로 이 사건 복무감사에 관한 감사보고서를 시행하는 과정에서, 피청구인이 전산부서로 하여금 주심위원의 열람이 없이 감사보고서의 시행이 가능하도록 전자문서 시스템을 변경하게 한 행위가 위법한지 여부에 관하여 보겠습니다.
감사원 훈령인 감사사무 등 처리에 관한 규정에 따르면, 감사위원회의에서 감사결과 처리안을 변경하여 시행하도록 의결된 때에는 주심위원의 열람을 받아 감사결과를 시행하도록 되어있습니다. 위 규정은 주심위원에게 실질적인 열람 결재 권한을 부여한 것으로, 감사원장이나 다른 감사위원이 주심위원의 열람 결재를 대체할 수 있다고 보기 어렵습니다.설령 주심위원의 협조를 기대하기 어려운 예외적 상황이 발생하였다고 하더라도, 적법한 절차에 따라 관련 제도와 규정의 정비를 통해 문제를 해결하였어야 합니다. 그런데 피청구인은 오로지 감사보고서를 즉시 시행시킬 목적으로 유효하게 시행 중이던 훈령 규정의 효력을 일시 정지시키는 내용의 방침을 전달하였으므로, 감사원 훈령의 제정이나 개정 절차를 준수하였다고 보기 어렵습니다. 이는 피청구인이 법령상 허용된 권한 범위를 벗어나 주심위원의 열람 권한을 침해한 것이므로, 국가공무원법 56조에 위반됩니다.
다만, 피청구인은 감사결과의 시행이 늦어지는 것을 막기 위해 부득이하게 이러한 조치를 취한 것으로 보이고, 이를 통하여 감사결과의 내용을 왜곡하거나 감사결과에 부당한 영향을 미쳤다고 보기는 어렵습니다.그렇다면 위법·부당의 정도가 직권남용에 이른 경우라고 단정하기 어렵고, 피청구인에게 직권남용의 고의가 있었다는 점이 합리적 의심의 여지없이 증명되었다고 볼 수 없습니다. 따라서 형법 123조의 직권남용죄에 해당한다고 보기 어렵습니다.
한편, 피청구인은 전자문서 시스템 구조 자체를 변경한 것일 뿐, 여전히 주심위원의 열람은 결재요청 상태에 머물러 있고 결재일도 공란으로 표시되어 있습니다. 따라서 피청구인이 허위 정보를 입력한 것이라고 보기 어려우므로 형법 227조의2의 공전자기록위작·변작죄에도 해당하지 않습니다.
이제 다음으로 세번째 소추사유, 감사원장으로서의 의무를 위반한 것들이 상당히 있다는 점과 관련해서 피청구인에게 탄핵사유가 인정되는지 여부를 말씀드리겠습니다.
먼저, 대통령실·관저 이전 감사와 관련하여 법률 위반이 있었는지 여부를 보겠습니다.
청구인은 피청구인이 감사보고서에 "국민감사청구심사위원회가 대통령실·관저 이전 결정과정의 타당성에 관한 사항은 이 사건 감사범위에서 제외하는 것으로 의결하였다"라는 허위의 사실을 기재함으로써 허위공문서를 작성하였다고 주장합니다. 그러나 감사청구서 등의 기재 내용, 국민감사청구심사위원회의 심사 내용, 관련 법령이 정한 국민감사청구의 대상 및 감사원의 직무감찰 범위 등을 종합적으로 고려하면, 참여연대의 감사청구사항 중 대통령실·관저 이전 의사결정과정의 직권남용 등 부패행위 및 불법 여부에 관하여 실시하기로 한 감사의 내용은, "대통령실·관저 이전 결정과정에서 관련 법령이 정한 절차를 준수하지 아니한 법령위반행위가 있었는지 여부"라고 보는 것이 타당합니다. 결정의 타당성이나 당부에 관한 사항은 감사의 범위에 속한다고 보기 어렵습니다.
따라서 감사보고서에 기재된 내용이 허위라고 보기는 어렵습니다.
청구인은 피청구인이 불성실한 감사를 하였다고 주장합니다. 감사원은 대통령실·관저 이전 결정과정에서 관련 법령이 정한 절차를 준수하였는지 여부에 관한 감사를 실시하였고, 부실감사라고 볼 만한 다른 사정은 보이지 않습니다.청구인은 탄핵심판청구 이후 피청구인이 참여연대의 감사청구사항 중 대통령실·관저 공사업체 선정과 관련하여 법령위반 등의 의혹이 있음에도 이에 관한 감사를 실시하지 아니하였거나 부실한 감사를 실시하였다는 취지의 주장을 추가하였습니다. 이는 탄핵소추의결서에 적시되지 않은 사유이므로 이 주장에 관하여는 판단할 수 없습니다.
따라서 피청구인이 감사원법 2조 1항 및 국가공무원법 56조를 위반하였다고 볼 수 없습니다.
이어서, 서해 공무원 피격사건 감사와 관련하여 법률 위반이 있었는지 보겠습니다. 먼저, 감사원이 작성·배포한 보도자료 중 청구인이 주장하는 부분이 군사 1급비밀에 해당한다는 사실을 인정할 만한 아무런 자료가 없습니다. 피청구인이 군사기밀 보호법 13조 1항을 위반하였다고 보기 어렵습니다.
청구인은 탄핵심판청구 이후, 서해 공무원 피격사건 감사 자체가 감사위원회의의 의결을 거치지 않아 위법하다거나, 위 보도자료 배포행위가 감사결과 공개에 관한 감사원법령 등에 위반된다는 취지의 주장을 추가하였습니다. 이는 탄핵소추의결서에 적시되지 않은 사유입니다. 따라서 위 주장에 관하여는 판단할 수 없습니다.
위 감사와 관련하여, 감사원은 국가안보실, 국방부 등 5개 기관 관련자에 대하여 직무유기 등의 혐의가 인정된다고 보아 수사요청을 하였습니다. 감사원은 감사결과 범죄혐의가 있다고 인정할 때에는 이를 수사기관에 고발하여야 하므로, 특별한 사정이 없는 한 수사요청 자체가 위법하다고 보기는 어렵습니다.
다음으로, 이태원 참사 감사와 관련하여 법률 위반의 점이 있었는지 보겠습니다.
이 부분 소추사유는 피청구인이 2023년 연간업무계획에 이태원 참사 사건과 관련한 구체적인 감사계획이 수립되어 있었음에도 "그러한 감사계획이 없다"라는 허위내용의 발언을 하고, 같은 내용의 보도참고자료를 작성·배포하였다는 것입니다. 그런데 기록에 의하면, 감사원은 2023년 연간업무계획에서 이태원 참사와 관련하여 구체적 감사계획을 수립한 사실이 인정되지 아니합니다. 따라서 이 부분 소추사유는 인정되지 않습니다.
다음으로, 월성원전 1호기 조기폐쇄 감사와 관련하여 법률 위반의 점이 있었는지 보겠습니다.
이 부분 소추사유는 피청구인이 감사원장으로 취임하기 전의 행위입니다. 그래서 피청구인의 감사원장으로서의 직무집행에는 해당하지 않습니다. 청구인은 탄핵심판청구 이후, 피청구인이 위 감사와 관련한 판결에 불복하는 등 위법한 감사를 지속하였다는 취지의 주장을 추가하였습니다. 그러나 이는 탄핵소추의결서에 적시되지 아니한 사유이므로 이에 관하여는 판단할 수 없습니다.
다음으로, 중앙선거관리위원회에 대한 감사와 관련하여 법률 위반의 점이 있었는지 보겠습니다.
중앙선거관리위원회에 대한 감사는 합의제 기관인 감사위원회의의 의결에 따라 실시된 것이므로, 특별한 사정이 없는 한 피청구인이 감사원장의 지위에서 행한 행위라고 보기 어렵습니다. 따라서 이 부분 소추사유를 피청구인이 감사위원회의의 구성원으로서 한 위 감사 실시에 관한 의결을 문제 삼는 것이라고 보더라도, 기록상 피청구인이 감사위원에게 부여된 권한을 그 취지에 명백하게 어긋나게 행사하였음을 인정할 자료를 찾아볼 수 없습니다.
따라서 이 부분 소추사유는 인정되지 않습니다.
네번째 소추사유인 피청구인이 국회 법제사법위원회의 서류제출요구에 응하지 않고, 현장검증 당시 기록의 열람을 거부한 행위가 위법한지 여부에 관하여 보겠습니다.
먼저, 법제사법위원회의 서류제출요구에 관하여 보겠습니다.
법제사법위원회의 2024년 9월 25일자 의결에 따라 이루어진 서류 등의 제출요구는 제출요구일 하루 전인 2024년 10월 6일 감사원에 송달되었습니다. 정청래 위원 등의 2024년 9월 24일자 서류제출요구목록은 제출요구일 2일 내지 5일 전인 2024년 9월 25일 감사원에 송달되었습니다. 위원회 재적위원 3분의 1 이상의 요구로 이루어진 전현희, 이성윤 위원의 2024년 9월 30일자 서류제출요구목록은 제출요구일 2일 내지 3일 전인 2024년 9월 30일 감사원에 송달되었습니다.
따라서 위 서류제출요구들은 "서류제출요구가 늦어도 제출요구일 7일 전에 송달되어야 한다"라는 국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률이 정한 절차를 준수하였다고 보기 어렵습니다. 그렇다면 적법한 절차에 따라 서류제출요구가 있었다고 보기 어려우므로, 피청구인의 서류제출 거부행위는 국회증언감정법에 위반된다고 볼 수 없습니다.
다음으로, 현장검증에 관하여 보겠습니다.
이 사건 현장검증실시통보서는 국회증언감정법이 정한 절차를 준수하여 송달되었습니다. 피청구인은 현장검증 실시 중에 회의록 열람을 거부했고, 국회증언감정법상 검증을 거절할 수 있는 사유에 관한 소명도 이루어지지 않았습니다. 따라서 위 열람 거부행위는 국회증언감정법 10조 4항 및 4조 1항에 위반됩니다. 다만, 감사원은 "감사원의 직무상 독립성을 저해할 우려가 있어서 감사위원회의 회의록을 제출할 수가 없다"라는 취지의 답변서를 제출하였습니다. 이에 비추어 보면, 감사원장인 피청구인이 구체적으로 직무를 수행해야 할 작위의무가 있는데도 이를 저버린다고 인식하고 의무를 이행하지 않은 것으로까지 보기는 어렵습니다. 따라서 위 열람 거부행위 등이 형법 122조 직무유기죄에 해당한다고는 볼 수 없습니다.
피청구인이 감사원장으로서의 권한을 남용하여 감사원 소속 공무원으로 하여금 국회의 서류제출요구 등을 거부하도록 지시하였다는 점은 이를 입증할 만한 자료가 없습니다. 따라서 형법 123조의 직권남용죄가 성립한다고 보기 어렵습니다.
마지막으로 앞서 인정된 법률 위반 사항들이 피청구인을 파면할 정도로 중대한 법 위반에 해당하는지 여부에 관하여 종합적으로 살펴보겠습니다.
감사원장의 파면을 요청할 정도로 중대한 법 위반인지 여부는, 법 위반 행위가 헌법질서에 미치는 부정적 해악과, 감사기능의 독립적 수행을 위하여 신분이 보장되는 감사원장의 헌법상 지위 등을 함께 고려하여 판단하여야 합니다. 피청구인은 감사원의 전자문서 시스템을 변경하여 주심위원의 열람 없이 감사보고서를 시행할 수 있도록 함으로써 국가공무원법 56조를 위반하였습니다. 다만, 이는 감사결과의 원활한 시행을 위한 것으로 볼 여지가 있고, 피청구인에게 특별히 감사결과에 관여하거나 부당한 영향을 미치기 위한 의도가 있었다고 보기는 어렵습니다.
또한, 피청구인은 국회 위원회의 현장검증 당시 감사위원회의의 회의록에 대한 열람을 거부함으로써 국회증언감정법을 위반하였습니다. 그러나 감사위원회의 운영 등에 관한 규칙에 의하면 감사위원회의의 회의는 공개하지 않도록 정하고 있고, 이는 감사원의 직무상 독립성과 정치적 중립성을 확보하기 위한 것으로 보입니다. 또한 피청구인은 현장검증 당시 감사보고서 등을 공개하고 감사위원회의에 참여하였던 감사위원들을 증인으로 참석하도록 하였습니다. 이러한 점을 고려하면, 피청구인이 법질서를 무시하거나 이에 역행하고자 하는 적극적인 의도로 법률을 위반하였다고 보기는 어렵습니다.
그렇다면, 피청구인의 법 위반이 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악의 정도가 중대하여 피청구인에게 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도에까지 이르렀다고 단정하기 어렵습니다.
따라서 피청구인의 파면을 정당화하는 사유가 존재한다고 볼 수 없습니다. 이상입니다.
정정미: 재판관 이미선, 재판관 정정미, 재판관 정계선의 별개의견의 요지를 말씀드리겠습니다.
이 사건 심판청구가 기각되어야 한다는 결론에 있어서는 법정의견에 동의하나, 피청구인이 전자문서 시스템을 변경한 행위, 국회 위원회의 현장검증 시 회의록 열람을 거부한 행위에 더하여, 이 사건 훈령 개정으로 국무총리에게 감사청구권을 부여한 행위 역시 감사원의 독립성과 중립성을 훼손하는 것으로서 헌법 및 감사원법 등에 위반된다고 봅니다.
먼저, 이 사건 훈령 개정이 감사원법 2조 1항 및 23조를 위반하였다는 점에 대해서 보겠습니다.
감사원은 사정기능을 담당하는 권력기관으로서 직무상 독립성과 정치적 중립성을 중요한 요소로 합니다. 감사원이 감사 과정에서 정치적 편향성을 가질 경우 표적감사 내지 면죄부 감사가 될 수 있어 감사기능의 본래 목적을 충족하지 못하기 때문입니다.
감사원의 독립성은 감사원의 전신인 심계원 설립 당시부터 보장되어 왔습니다. 헌법 및 감사원법은 감사원의 직무상 독립성과 중립성을 보장하기 위하여 감사원장 및 감사위원의 임기보장, 신분보장, 겸직 및 정치운동의 금지 등을 규정하고 있습니다. 다만, 감사원은 직제상 대통령 소속하에 있고, 대통령은 감사원장 및 감사위원에 대한 임명권 등 감사원의 인적 구성에 관한 권한을 가지고 있어, 감사원의 독립성과 중립성에 한계로 작용하고 있습니다.그럼에도 피청구인은 이 사건 훈령 개정을 통해 대통령을 보좌하는 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하였는바, 이는 감사원이 지니는 위와 같은 독립성의 한계를 더욱 가중시킬 우려가 있습니다.
국무총리는 대통령을 보좌하는 행정부의 2인자로서, 국정 전반에 관하여 대통령의 명을 받아 포괄적이고 종합적으로 행정각부를 통할할 권한을 가지고 있습니다. 따라서 국무총리는 행정각부의 장과 달리 행정 전반에 걸친 포괄적인 감사청구가 가능합니다.
공익감사청구 처리규정에 의하면, 감사원이 감사 개시 여부를 독자적으로 판단하여 결정하도록 하고 있으나, 위와 같은 국무총리의 지위와 영향력을 고려하면, 사실상 국무총리의 감사청구가 있음에도 감사원이 감사 개시를 하지 않을 가능성은 기대하기 어렵습니다. 더구나 공익감사청구 처리규정은 국무총리로 하여금 감사청구 시 감사원과 미리 협의하도록 규정하여 감사방향에 관한 광범위한 행정 개입의 가능성을 증대시킬 수 있습니다.
따라서 이 사건 훈령 개정은 감사원의 독립성과 중립성을 훼손하는 것으로서, 감사원법 2조 1항에 위반됩니다.한편, 감사원법 23조는 선택적 회계검사사항에 한하여 국무총리에게 감사청구권을 부여하고 있습니다. 국무총리의 앞서 본 지위와 영향력, 헌법과 법률이 감사원의 독립성과 중립성을 보장하고 있는 취지 등을 고려할 때, 감사원법 23조에 규정된 국무총리의 감사청구권은 위 조항에 규정된 선택적 회계검사사항에 한하여만 제한적으로 인정된다고 해석함이 타당합니다.
따라서 이 사건 훈령 개정은 선택적 회계검사사항에 한하여 국무총리에게 감사청구권을 부여한 감사원법 23조에도 위반됩니다.
다음으로 이 사건 훈령 개정이 헌법 100조, 감사원법 12조 1항 1호를 위반하였는지에 관하여 보겠습니다.
헌법 100조는 감사원의 직무범위 등에 관한 사항을 법률로 정하도록 규정하고 있습니다. 국무총리의 감사청구가 감사원의 기능 및 독립성에 미칠 부정적 영향을 고려할 때, 국무총리에 대한 공익감사청구권 부여는 감사원의 직무범위에 관한 실질적 변경을 초래할 수 있으므로 이는 법률개정을 통하여 이루어져야 합니다.
또한, 감사원법 12조 1항 1호는 감사원의 감사정책에 관하여 감사위원회의의 의결을 거치도록 정하고 있습니다. 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하는 것은 감사원의 감사대상이나 범위에 중요한 영향을 미치는 감사정책의 변경 사항이라고 볼 수 있으므로, 감사위원회의의 의결을 거쳐 결정하여야 합니다.
피청구인은 법률개정 절차 내지 감사위원회의의 의결 절차를 거치지 않고 이 사건 훈령 개정을 하였으므로, 헌법 100조 및 감사원법 12조 1항 1호를 위반하였습니다.
다음으로, 훈령 개정이 국가공무원법 56조를 위반하였다는 점에 관하여 보겠습니다.
그런데 이 사건 훈령 개정을 통해 행정부가 감사원의 독립적인 업무에 관여할 수 있는 통로를 마련하고 감사원을 동원하여 정치적 목적의 감사를 할 수 있는 일말의 가능성을 열어주었습니다. 이는 감사원의 직무상 독립성과 정치적 중립성을 훼손하여 국민 전체를 위한 공익 실현에 반하는 결과를 초래하므로, 국가공무원법 56조 위반에 해당됩니다.
끝으로, 피청구인을 파면할 것인지에 관하여 보겠습니다.
법정의견에서 본 바와 같이, 전자문서 시스템 변경행위와 회의록 열람 거부행위만으로는 법 위반의 중대성이 크다고 보기 어렵습니다. 나아가, 이 사건 훈령 개정 당시 피청구인에게 감사원의 독립성을 해할 적극적 의도가 있었다고 단정하기 어렵고, 이 사건 훈령 개정 이후 국무총리에 의한 공익감사청구가 실제로 이루어진 바는 없습니다.
그렇다면 이상과 같은 위헌·위법행위들을 종합하여 보더라도, 피청구인의 법 위반이 임명권자를 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 중대하다고 인정하기 어렵습니다.
따라서 피청구인에 대한 파면결정을 정당화하는 사유가 존재한다고 볼 수 없습니다. 이상입니다. }}}
{{{#!folding [2024헌나2 감사원장 최재해 탄핵심판 결정문]
주문이 사건 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
가. 국회의 피청구인에 대한 탄핵소추 의결 및 탄핵심판청구
(1) 피청구인은 2021. 11. 12. 감사원장으로 임명되었다.
(2) 국회의원 이성윤 등 170인은 피청구인이 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배하였다는 이유로 2024. 12. 2. 피청구인에 대한 탄핵소추안을 발의하였다.
(3) 국회는 2024. 12. 5. 제418회 국회(정기회) 제16차 본회의에서 피청구인에 대한 탄핵소추안을 재적의원 300인 중 188인의 찬성으로 가결하였고, 소추위원은 2024. 12. 5. 헌법재판소법 제49조 제2항에 따라 소추의결서 정본을 헌법재판소에 제출하여 이 사건 탄핵심판을 청구하였다.
나. 탄핵소추사유 및 청구인의 변론 요지
(1) 감사원의 독립성 훼손
(가) 피청구인은 2022. 7. 29. 국회 법제사법위원회 전체회의에서 ‘감사원은 대통령의 국정운영을 지원하는 기관’이라고 발언하고, 2024. 10. 15. 국정감사 과정에서도 ‘감사를 통해 국정을 지원한다’고 답변하였다.
(나) 피청구인은 2023. 7. 5. 감사원 훈령인 ‘공익감사청구 처리규정’을 개정하여 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하는 한편, 국무총리의 감사청구권을 인정하는 방향으로 감사원법 개정을 추진하겠다는 업무계획을 수립하였다.
(다) 피청구인은 사드 배치가 의도적으로 지연되었다는 이유로 감사위원회의의 의결 없이 정의용 전 국가안보실장 등 4명을 대검찰청에 수사의뢰하였다.
(라) 이로써 피청구인은 헌법 제7조, 제100조, 감사원법 제2조, 제12조, 제23조, 형법 제123조를 위반하였다.
(2) 국민권익위원회 위원장 등 표적감사
(가) 감사목적 및 감사개시의 위법성
피청구인은 감사위원회의의 의결 및 예고통지 없이 전 국민권익위원회 위원장(이하 ‘권익위원장’이라 한다) 전현희에 대한 표적감사를 실시하여 감사원법 제12조 제1항 제1호, ‘감사원 감사사무 처리규칙’ 제13조, 형법 제123조를 위반하였다.
(나) 수사요청의 위법성
피청구인은 권익위원장에 대하여 감사위원회의의 의결 없이 대검찰청에 수사를 의뢰하여, 감사원법 제12조, ‘감사원 감사사무 처리규칙’ 제65조 제1항, 형법 제123조 및 제156조를 위반하였다.
(다) 감사대상의 위법성
권익위원장은 감사결과에 따른 징계의 대상이 되지 않고, 유권해석 업무는 국민권익위원회(이하 ‘권익위원회’라 한다)의 고유한 정책 업무이다. 그러므로 권익위원장에 대한 감사는 감사대상에 있어서 위법하고, ‘감사원 감사사무 처리규칙’ 제5조 제2항 제3호에도 반한다.
(라) 감사진행의 위법성
피청구인은 반복적·강압적 조사를 진행하고 감사의 목적범위 내에서 벗어난 별건 감사를 시행하였다. 이로써 피청구인은 감사원법 제27조 제1항, 행정조사기본법 제4조, ‘감사원 감사사무 처리규칙’ 제6조, 형법 제123조, 제283조, 제324조를 위반하였다. 또한 피청구인은 권익위원장에 대한 피감사실을 누설함으로써 감사원법 제27조 제5항, 형법 제127조 및 제307조 제2항을 위반하였고, 전자문서 시스템을 조작하여 주심 감사위원의 열람 결재를 생략한 채 감사보고서를 공개하였으므로 형법 제123조, 제227조의2를 위반하였다.
(마) 기타 주장
피청구인은 다른 기관에 대하여는 근태기준을 적용하지 않고 권익위원장을 모해할 목적으로 증거를 인멸·조작하였으므로 형법 제122조, 제155조를 위반하였다. 피청구인은 권익위원장에 대한 표적감사 혐의로 고발되어 고위공직자범죄수사처(이하 ‘공수처’라 한다)의 수사대상임에도, 권익위원장 감사에 관한 감사위원회의의 재심의 결정에 관여하였으므로 ‘공직자의 이해충돌 방지법’ 제5조를 위반하였다.
(바) 위와 같이 피청구인은 직무수행의 공정성, 중립성을 훼손하여 개별 법령을 위반함과 동시에 헌법 제7조 제1항 및 국가공무원법 제56조를 위반하였다.
(3) 감사원장으로서의 의무 위반
(가) 대통령실·관저 이전 감사
피청구인은 참여연대가 제기한 국민감사청구에 대하여 허위 감사보고서를 작성하거나 부실감사를 하였으므로 헌법 제7조 제1항, 감사원법 제2조, 국가공무원법 제56조, 형법 제122조, 제123조, 제227조, 제229조를 위반하였다.
(나) 서해 공무원 피격사건 감사
피청구인은 감사위원회의의 의결 없이 관련자들에 대한 수사를 요청하고, 감사 과정에서 알게 된 Ⅰ급 군사기밀에 해당하는 내용을 누설함으로써 ‘군사기밀 보호법’ 제13조 제1항, 감사원법 제35조, 형법 제123조를 위반하였다.
(다) 이태원 참사 감사
피청구인은 이태원 참사 건과 관련한 감사계획이 수립되어 있음에도 그러한 계획이 없다고 밝힘으로써 헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제56조, 형법 제122조, 제123조, 제227조, 제229조를 위반하였다.
(라) 월성원전 1호기 조기폐쇄 위법감사
피청구인은 광범위하고 위법한 감사를 실시하여 헌법 제12조, 감사원법 제27조 제3항, 국가공무원법 제56조를 위반하는 한편, 산업통상자원부 공무원들을 수사기관에 무리하게 고발하여 형법 제123조, 제156조를 위반하였다.
(마) 중앙선거관리위원회에 대한 감사
피청구인은 감사원에게 감사 권한이 없는 중앙선거관리위원회에 대하여 자녀 특혜 채용 감사를 실시하여 감사원법 제24조를 위반하였다.
(4) 자료제출거부
피청구인은 국회 법제사법위원회로부터 대통령실·관저 이전 감사에 관한 자료제출 및 현장검증 시 기록열람을 요구받았으나 이에 응하지 아니하여 ‘국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률’ 제2조, 제4조, 제12조, 형법 제122조 및 제123조를 위반하였다.
(5) 탄핵의 필요성
위와 같은 피청구인의 헌법 및 법률 위반 행위는 헌법질서에 미치는 부정적 영향과 해악이 심각하므로, 피청구인은 파면되어야 한다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 감사원장 최재해가 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반하였는지 여부 및 파면결정을 선고할 것인지 여부이다.
3. 탄핵심판의 의의 및 요건
가. 감사원장에 대한 탄핵심판의 의의
헌법 제65조 제1항은 감사원장이 탄핵심판의 대상임을 명시하고 있다. 감사원장에 대한 탄핵심판은 감사원장에 의한 헌법 및 법률 위반을 사전에 방지하고, 감사원장이 직무집행에 있어 헌법이나 법률을 위반한 경우 사후적으로 법적 책임을 추궁하여 파면함으로써 헌법의 규범력을 확보하는 기능을 한다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1 참조). 또한 감사원은 국가의 세입·세출 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 설치된 헌법기관인바(헌법 제97조, 감사원법 제20조 참조), 감사원장에 대한 탄핵심판을 통해 위헌·위법적인 직무집행으로 침해된 감사원의 기능을 회복할 수 있다.
나. 탄핵심판의 요건
(1) 헌법은 탄핵소추사유를 ‘그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때’라고 명시하고 헌법재판소가 탄핵심판을 관장하게 함으로써 탄핵절차를 정치적 심판절차가 아닌 규범적 심판절차로 규정하고 있다. 여기에서 ‘직무’란 법제상 소관 직무에 속하는 고유 업무와 사회통념상 이와 관련된 업무를 말하고, 법령에 근거한 행위뿐만 아니라 직무수행과 관련하여 행하는 모든 행위를 포괄하는 개념이다. ‘헌법’에는 명문의 헌법규정뿐만 아니라 헌법재판소의 결정에 따라 형성되어 확립된 불문헌법도 포함되고, ‘법률’에는 형식적 의미의 법률과 이와 동등한 효력을 가지는 국제조약 및 일반적으로 승인된 국제법규 등이 포함된다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1; 헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 등 참조).
(2) 헌법재판소법은 제53조 제1항에서 “탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다.”라고 규정하고 있다. 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 및 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 탄핵심판의 제도적 기능에 비추어 보면, ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1; 헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 등 참조).
4. 감사원의 독립성 훼손에 관한 판단
가. 국회에서의 발언 부분
(1) 인정사실
(가) 피청구인은 2022. 7. 29. 국회 법제사법위원회 전체회의에서, “감사원은 대통령의 국정 운영을 지원하는 기관입니까?”라는 질의에 대하여 “지원하는 기관이라고 생각합니다.”라고 답변하는 한편, “대통령의 국정 운영을 지원하는 기관이냐, 그 말씀을 저는 받아들이기를 대통령이 국가를, 국정을 잘 운영하도록 감사원이 도와주는 그런 역할을 하는 기관이냐 이렇게 받아들여서 그렇다고 말씀을 드렸습니다.”라고 발언하였다.(나) 피청구인은 2024. 10. 15. 국회 법제사법위원회 국정감사 당시 “지금도 감사원은 대통령 지원 기관입니까?”라는 질의에 대하여 ‘대통령 소속 기관인 것은 맞다’는 취지로 답변하였고, “대통령 지원 기관이라고 생각하시냐고요”라는 질의에 대하여 “감사를 통해서 국정을 지원하고 있다고 생각합니다.”라고 답변하였다.
(2) 쟁점
헌법재판소는 탄핵소추의결서에서 그 위반을 주장하는 ‘법규정의 판단’에 관하여 원칙적으로 구속을 받지 않으므로, 청구인이 그 위반을 주장한 법규정 외에 다른 관련 법규정에 근거하여 탄핵의 원인이 된 사실관계를 판단할 수 있다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1 참조).
헌법 제7조 제1항은 국민주권주의와 대의민주주의를 바탕으로 공무원을 ‘국민 전체에 대한 봉사자’로 규정하고 공무원의 공익실현의무를 천명하고 있고, 공무원의 공익실현의무는 국가공무원법 등 법률을 통해 구체화되고 있다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조). 국가공무원법 제63조는 “공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다. 국민으로부터 널리 공무를 위탁받아 국민 전체를 위해 근무하는 공무원의 지위를 고려할 때 공무원의 품위손상행위는 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있으므로, 모든 공무원은 국가공무원법 제63조에 따라 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 된다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조).
이하에서는 피청구인이 국회에서 한 발언이 감사원의 직무상 독립을 규정한 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제63조의 품위유지의무를 위반한 것인지 살펴보기로 한다.
(3) 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제63조 위반 여부
(가) 헌법 제97조는 “대통령 소속하에 감사원을 둔다.”라고 규정하고 있고, 감사원법 제2조 제1항은 “감사원은 대통령에 소속하되, 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다.”라고 규정하고 있다. 즉 감사원은 조직상으로는 대통령에 소속된 기관이지만, 그 기능에 있어서는 대통령을 포함하여 누구의 지시나 간섭도 받지 않고 독립적으로 업무를 수행하는 헌법기관이다. 이는 헌법에 의하여 부여된 감사원의 기능과 감사제도의 본질로부터 요청되는 사항이기도 하다.
한편, 국가공무원법 제63조의 ‘품위’는 공직의 체면, 위신, 신용을 유지하고, 주권자인 국민의 수임을 받은 국민 전체의 봉사자로서의 직책을 다함에 손색이 없는 몸가짐을 뜻하는 것으로서, 직무의 내외를 불문하고, 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두20079 판결 참조). 구체적으로 어떠한 행위가 품위손상행위에 해당하는가는 그 수범자인 평균적인 공무원을 기준으로 구체적 상황에 따라 건전한 사회통념에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2017. 11. 9. 선고 2017두47472 판결 참조).
이 사건에서 피청구인의 발언이 국가공무원법상 품위유지의무를 위반하였는지 여부는, 발언의 단편적 구절에 국한될 것이 아니라 전체적인 내용을 살펴, 문제된 발언 등의 통상적 의미, 용법, 문제된 발언 등이 사용된 문맥과 표현의 전(全)취지, 표현의 대상과 상대방, 표현의 경위와 사회적 맥락 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 그에 따라 그러한 발언이 감사원이나 감사사무에 대한 국민의 신뢰를 실추시키거나 파면을 정당화할 정도로 감사원의 감사기능을 훼손하는 행위인지 여부를 판단하여야 할 것이다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조).
(나) 피청구인이 ‘감사원이 대통령의 국정 운영을 지원하는 기관’이라고 발언한 것은 감사원의 성실한 감사를 통하여 원활한 국정 운영에 기여할 수 있다는 취지로 해석할 수 있으며, 대통령과의 관계에서 독립성 및 중립성을 포기하고 감사를 편향적으로 시행한다는 의미였다고 단정하기 어렵다. 설령 피청구인의 발언에 다소 부적절하게 보이는 부분이 있다고 하더라도, 피청구인의 발언은 국회의원의 질문에 대한 대답 과정에서 수동적으로 이루어진 점, 그 발언 취지는 대통령 소속하의 감사원의 역할과 기능에 관한 추상적인 관점에 머무르고 있는 점, 대통령의 국가원수로서의 지위를 고려할 때 대통령의 국정을 지원한다는 것은 결국 국가 전체를 이롭게 한다는 의미로 받아들일 여지가 없지 않은 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인의 위 발언이 감사원의 독립성이나 감사기능에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 것이라고까지 평가하기는 어렵다. 따라서 피청구인의 위 발언이 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제63조에 반한다고 볼 수 없다.
나. ‘공익감사청구 처리규정’ 개정 부분
(1) 인정사실
피청구인은 2022. 6. 27. 감사원 훈령인 ‘공익감사청구 처리규정’을 개정하여 국무총리에게 감사청구권을 부여하는 내용의 제3조의2를 신설하였다(이하 ‘이 사건 훈령 개정’이라 한다). 해당 조항의 내용은 다음과 같다.
“국무총리는 ｢정부조직법｣에 따른 중앙행정기관, ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따른 공공기관의 사무처리가 위법 또는 부당하여 공익을 해친다고 판단되는 경우 감사원에 감사를 청구할 수 있다. 이 경우 국무총리는 감사원과 미리 협의한다.”
(2) 감사원법 제23조 위반 여부
(가) 감사원법은 필요적 회계검사사항(제22조)과 직무감찰(제24조)에 대하여는 감사원이 의무적으로 검사 및 감찰을 행하도록 규정하고, 선택적 회계검사사항(제23조)에 대하여는 감사원이 필요하다고 인정하는 경우 외에 국무총리의 요구가 있는 경우에도 검사를 할 수 있도록 정하고 있다. 즉, 감사원법 제23조는 예외적으로 의무적 검사가 아닌 선택적 검사사항을 규정하면서 직권 감사가 아닌 국무총리의 요구에 의한 감사도 인정하고 있다. 그러나 감사원법 제23조가 있다고 하여 그 반대해석상 다른 의무적 감사사항(필요적 회계검사 및 직무감찰)에 관하여는 국무총리를 포함한 제3자의 감사청구 가능성이 완전히 배제된다고 보기는 어렵다. 그 이유는 다음과 같다.
1) 감사원법 제23조의 주된 목적은 ‘국가 및 지방자치단체와 일정한 관계가 있는 자’에 대하여는 필요에 따라 회계검사를 할 수 있도록 감사원의 권한 범위를 확정하는 데 있을 뿐, 특정 국가기관에게 감사청구권을 부여하거나 제한하는 데 있지 않다. 감사원법 제23조에서 선택적 회계검사대상을 열거한 이유는 필요적 회계검사대상이 아닌 기타 기관들에 대하여 감사원이 어느 범위까지 검사를 할 수 있는지를 명확히 함으로써 일반인이나 민간기업 등이 과도한 감사 부담을 지는 것을 막기 위한 것이지, 국무총리의 감사청구권을 제한하기 위한 것이라고 보기 어렵다.
2) 감사원은 법률에 근거하지 않은 자도 공익감사를 청구할 수 있도록 감사원 훈령으로 ‘공익감사청구 처리규정’을 제정하여 운영하고 있다. 반드시 감사원법에서 감사청구권을 부여한 자에게만 감사청구권이 인정될 수 있다면, 현재 감사원 훈령으로 운영되고 있는 공익감사청구제도 자체가 감사원법에 위반되게 된다.
(나) 위와 같은 관련 법령의 내용 및 체계적 해석에 따르면, 이 사건 훈령 개정이 감사원법 제23조에 반한다고 볼 수 없다.
(3) 감사원법 제2조 제1항 위반 여부
(가) ‘공익감사청구 처리규정’은 상위법령의 위임 없이 제정된 것으로 이에 근거한 공익감사청구는 법규에 의하여 신청권이 부여된 경우라고 보기 어렵고, 다만 감사원의 직권 발동을 촉구하는 의미를 갖는 제도라고 볼 수 있다(헌재 2014. 4. 8. 2014헌마256; 헌재 2019. 2. 26. 2019헌마104 참조). 따라서 ‘공익감사청구 처리규정’으로 국무총리에게 공익감사청구권을 부여한다고 하더라도 법률에 근거한 국민감사청구권 등과 동등한 의미를 갖는다고 볼 수 없고, 국무총리의 공익감사청구가 있다고 하여 감사원이 무조건 감사에 착수하게 되는 것도 아니다. 즉, 감사원은 공익감사청구를 받으면 별도로 감사개시 여부를 심사하여 결정하고(공익감사청구 처리규정 제16조, 제21조 내지 제23조 참조), 감사청구가 국가의 중요한 정책에 관련된 사항이거나 고도의 전문성을 필요로 하는 사항인 경우 의무적으로 ‘공익감사청구 자문위원회’의 자문을 거치도록 하고 있다(같은 규정 제13조 제2항 단서).
한편, ‘공익감사청구 처리규정’은 ‘국무총리는 감사청구 시 감사원과 미리 협의한다’고 규정하고(제3조의2 후문), ‘감사원은 국무총리의 감사청구 협의 요청을 받으면 관계기관과 감사대상, 범위, 시기 등을 사전 협의한다’고 규정하고 있으나(제7조의2 제1항), 감사원이 국무총리의 협의 요청 내용에 구속되는 것은 아니며 여전히 감사의 개시 및 범위에 관한 독자적 판단권한은 감사원에 있다.
(나) 국무위원인 행정각부의 장 역시 헌법상 대통령의 보좌기관임에도(헌법 제87조 제2항) 공익감사청구권이 부여되어 있는바(공익감사청구 처리규정 제3조 제3호), 국무총리에게 공익감사청구권을 부여한다고 하여 감사원의 독립성이 특별히 저해된다고 단정하기 어렵다.
오히려 행정각부의 장에 더하여 국무총리에게 공익감사청구권을 인정하는 것은 감사의 적정성 및 공익성을 증진시키는 데 이로울 수 있다. 행정각부의 장에 의한 감사청구는 감사대상기관의 장이 스스로 자기 기관의 문제점에 대한 감사를 청구할 것을 예정하고 있으므로 감사청구에 소극적일 가능성이 높다. 더욱이 감사가 필요한 사무에 관하여 여러 부처가 관련되어 있거나 그 소관이 불분명한 경우에는 감사청구의 주체 특정에 실무적 어려움이 있을 수 있다. 행정각부를 통할하는 국무총리의 공익감사청구권은 이러한 문제점을 보완하여 공익감사청구제도를 활성화시킬 수 있다.
(다) 앞서 본 ‘공익감사청구 처리규정’의 내용 및 체계, 그에 따른 공익감사청구권의 법적 성질 등을 고려하면, 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하는 것이 감사원의 직무상 독립이나 정치적 중립성을 상실시키는 것이라고까지 평가할 수는 없으므로 이 사건 훈령 개정은 감사원법 제2조 제1항에 반한다고 보기 어렵다.
(4) 헌법 제100조 위반 여부
헌법 제100조는 “감사원의 조직·직무범위·감사위원의 자격·감사대상공무원의 범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.”라고 규정하고 있다.앞서 본 바와 같이 국무총리에게 공익감사청구권을 부여한다고 하더라도 여전히 감사의 개시 및 범위에 관한 독자적 판단권한은 감사원에 있으며, 감사원법에 규정된 감사원의 직무범위 및 권한 내에서만 감사가 이루어진다. 그렇다면 이 사건 훈령 개정이 헌법 및 감사원법에 의하여 부여된 감사원의 직무범위나 권한에 실질적 변동을 초래한다고 보기 어려우므로, 감사원의 직무범위 등을 법률로 정하도록 한 헌법 제100조에 반한다고 볼 수 없다.
(5) 감사원법 제12조 제1항 제1호 위반 여부
감사원법 제12조 제1항 제1호는 ‘감사원의 감사정책’에 관하여 감사위원회의의 의결을 거치도록 규정하고 있다. 그러나 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하는 것이 감사의 기본원칙이나 대상, 방식 등에 관한 감사정책에 해당한다고 보기 어렵고, 이러한 내용의 훈령 개정은 감사사무 처리에 필요한 사항으로서 감사원법 제52조 및 ‘감사원 감사사무 처리규칙’(이하 ‘사무처리규칙’이라 한다) 제69조 제1항에 따라 피청구인의 권한 범위 내에서 이루어진 것이라고 봄이 타당하다. 따라서 피청구인이 감사위원회의의 의결을 거치지 않고 이 사건 훈령 개정을 하였다고 하여 감사원법 제12조 제1항 제1호에 반한다고 볼 수 없다.
(6) 국가공무원법 제56조 위반 여부
공무원은 대의민주제에서 주권자인 국민으로부터 국가권력의 행사를 위임받은 사람이므로 업무를 수행할 때 중립적 위치에서 공익을 위하여 일해야 한다. 헌법 제7조 제1항은 국민주권주의와 대의민주주의를 바탕으로 공무원을 ‘국민 전체에 대한 봉사자’로 규정하고 공무원의 공익실현의무를 천명하고 있고(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1), 이러한 공무원의 공익실현의무는 국가공무원법 제56조를 통해 구체화되고 있다. 국가공무원법 제56조는 “모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다.”라고 하여 공무원의 성실의무를 규정하고 있다. 이러한 성실의무는 공무원에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무로서 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전 인격과 양심을 바쳐서 성실히 직무를 수행하여야 하는 것을 그 내용으로 한다(대법원 2017. 12. 22. 선고 2016두38167 판결).
앞서 본 바와 같이 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하는 것이 감사원의 직무상 독립성과 중립성을 훼손하여 국민 전체를 위한 공익 실현에 반하는 결과를 초래한다고 볼 수 없다. 따라서 피청구인은 국가공무원법 제56조를 위반하였다고 볼 수 없다.
(7) 형법 제123조 위반 여부
앞서 본 것처럼 이 사건 훈령 개정은 내용상 위법하다고까지는 볼 수 없고, 기록상 피청구인이 이 사건 훈령 개정 과정에서 자신의 직무권한에 속하는 사항에 관하여 그 권한을 위법 또는 부당하게 행사하였다는 사정이 확인되지도 않는다. 그러므로 피청구인이 형법 제123조를 위반하였다고 볼 수 없다.
다. 감사원법 개정 업무계획 수립 부분
이 부분 소추사유는 피청구인이 수립한 업무계획에 ‘국무총리에게 감사청구권을 부여하는 내용의 감사원법 개정 및 감사 과정에서 취득한 개인 신상 등에 관한 정보를 다른 감사에도 활용할 수 있도록 그 범위를 확대’하는 내용이 포함되어 있음을 전제로 한다.
그런데 기록에 의하면, 피청구인이 감사원장에 취임한 이후 수립된 2022년 연간업무계획 및 하반기 업무계획, 2023년 연간업무계획 및 하반기 업무계획에는 위와 같은 내용이 없으므로 이 부분 소추사유는 인정되지 아니한다.
라. 정의용 전 국가안보실장 등 수사요청 부분
(1) 인정사실
(가) ○○단은 2023. 7. 31. 감사원에 ‘문재인 정부 사드기지 정상운용 방해의혹 및 지연경위’에 대하여 공익감사청구를 하였다.
(나) 감사원은 감사의 필요성을 인정하여 감사를 개시하였고, 감사 과정에서 당시 국가안보실장이었던 정의용, 국방부장관이었던 정경두, 국방부차관 및 국가안보실 제1차장이었던 서주석, 대통령비서실 시민참여비서관이었던 이기헌의 직권남용 등 혐의에 대하여 2024. 10.경 대검찰청에 수사요청을 하였다.
(다) 서울중앙지방검찰청은 2025. 1. 9. 위 수사요청을 바탕으로 서주석 및 사드 배치 반대단체 등에 대한 압수수색을 실시하였고 현재 수사가 진행 중이다.
(2) 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제56조 위반 여부
기록에 의하면, 감사원은 ① 서주석이 군사기밀을 사드 배치 반대단체에 사전에 알려주도록 지시하거나 장관의 승인 없이 무단으로 군사작전을 중단시킨 행위, ② 정의용 및 정경두가 국방부 업무담당자들을 통하여 군사기밀을 중국과 사드 배치 반대단체에 알려주도록 지시한 행위, ③ 이기헌이 부하직원을 통하여 공무상 비밀을 사드 배치 반대단체에 알려주거나 제공하도록 한 행위에 관하여 각 직권남용 등의 혐의가 인정된다고 보아 수사를 요청한 사실이 인정된다.
감사원은 감사 결과 범죄 혐의가 인정될 때에는 이를 수사기관에 고발하여야 한다(감사원법 제35조). 더구나 일부 혐의자에 대하여는 현재 압수수색영장이 발부되어 수사가 진행 중인 점을 고려하면, 위 수사요청이 정치적 중립성을 상실한 것으로서 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제56조에 반한다고 볼 수 없다.
청구인은 위 수사요청이 감사위원회의의 의결을 거치지 아니하여 사무처리규칙 제65조 제1항을 위반하였다고 주장하나, 헌법 또는 법률 규정에 해당하지 않는 사무처리규칙 위반만으로는 탄핵소추사유를 인정하기 어렵다(헌법 제65조 제1항).
(3) 추가 주장에 대한 판단
한편, 청구인은 이 사건 탄핵심판청구 이후, 위 사드 배치 지연 의혹에 대한 감사가 공익감사청구사항의 범위를 벗어나 ‘공익감사청구 처리규정’ 등을 위반하였다는 취지의 주장을 추가하였다. 그러나 이는 탄핵소추의결서에 적시되지 않은 사유로서, 국회가 탄핵심판을 청구한 뒤 별도의 의결절차 없이 소추사유를 추가하거나 기존의 소추사유와 동일성이 인정되지 않는 정도로 소추사유를 변경하는 것은 허용되지 아니하므로(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조), 위 주장에 관하여는 판단하지 않기로 한다.
5. 권익위원장 등에 대한 표적감사에 관한 판단
가. 감사목적의 위법성 부분
(1) 인정사실
(가) 감사원은 2022. 1.경 2022년도 연간업무계획을 수립하였고 위 업무계획에는 ‘공직기강 확립, 공직감찰’에 관한 내용이 포함되어 있다.
(나) 감사원은 권익위원회와 한국토지주택공사를 대상으로 2022. 8. 1.부터 같은 달 19.까지 ‘공직자 복무관리실태 등 점검’을 하였고(이하 ‘이 사건 복무감사’라 한다), 추가조사 필요성이 있다고 판단하여 2022. 8. 22.부터 같은 해 9. 2.까지, 2022. 9. 14.부터 같은 달 29.까지 이 사건 복무감사를 연장 실시하였다.
(다) 이 사건 복무감사는 ① ‘권익위원장이 근무시간을 준수하지 않는다는 제보’(이하 ‘근태 사안’이라 한다), ② ‘추미애 전 법무부장관이 자신의 아들에 대한 검찰수사와 관련하여 ‘공무원 행동강령’상의 이해충돌방지규정에 반하는지 여부 등에 대한 유권해석 결론을 도출하는 과정에서 권익위원장이 실무진들의 초안을 검토한 후 최종안을 마련하였음에도 유권해석에 전혀 개입한 바 없다고 밝히는 등 기관장으로서 부적절한 처신을 하였다는 등의 제보’(이하 ‘유권해석 사안’이라 한다), ③ ‘권익위원회에서 가사도 관련 고충민원 업무를 부적절하게 처리하였다는 제보’(이하 ‘가사도 민원 사안’이라 한다) 등을 근거로 실시되었다.
(라) 피청구인은 2023. 6. 1. 이 사건 복무감사 결과의 시행을 위하여 감사위원회의를 개최하였고, 같은 달 9. 감사보고서 최종안을 시행 및 공개하였다.
(2) 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제56조 위반 여부
(가) 헌법 제97조는 “행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다.”라고 규정하고 있고, 감사원법 제20조는 “감사원은 행정기관 및 공무원의 직무를 감찰하여 행정 운영의 개선과 향상을 기한다.”라고 규정하고 있는바, 행정기관 및 공무원에 대한 직무감찰은 감사원에 부여된 헌법상 권한이자 직무이다.
감사원법 제24조 제1항 제1호에 따르면, 정부조직법 및 그 밖의 법률에 따라 설치된 행정기관의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무는 특별한 사정이 없는 한 감사원의 직무감찰사항이 된다. 감사원법은 감찰사항인 ‘사무’나 ‘직무’의 범위를 한정하고 있지 않기 때문에, 개별 공무원의 비위행위뿐만 아니라 공무원의 인사관리(근무평정)나 행정관리의 적부심사분석과 그 개선 등에 관한 사항도 모두 감찰사항에 포함된다고 해석된다(헌재 2008. 5. 29. 2005헌라3 참조). 또한 감사원법에 의하면 감사원은 일정한 경우 공무원에 대한 징계 요구 등을 그 소속 장관 또는 임용권자에게 할 수 있고(제32조), 감사의 결과 위법 또는 부당하다고 인정되는 사실이 있을 때에는 소속 장관, 감독기관의 장 또는 해당 기관의 장에게 시정·주의 등을 요구할 수 있다(제33조 제1항). 위와 같은 감사원법 규정들의 구체적 내용을 살펴보면, 감사원의 직무감찰권의 범위에 인사권자에 대하여 징계 등을 요구할 권한이 포함되고, 위법성뿐 아니라 부당성도 감사의 기준이 되는 것은 명백하며, 사무의 성격이나 종류에 따른 어떠한 제한이나 감사기준의 구별도 찾아볼 수 없다(헌재 2008. 5. 29. 2005헌라3 참조).
한편, 사무처리규칙 제5조 제1항은 “감사원은 법 제24조에 따른 행정기관 등의 사무와 그 소속 공무원 등의 직무 및 이와 관련된 행위에 대하여 조사, 평가 등의 방법으로 법령상, 제도상 또는 행정상의 모순이나 문제점을 적출하여 이를 시정, 개선하기 위한 행정사무감찰과 공무원 등의 위법·부당행위를 적발하여 이를 바로잡기 위한 대인감찰을 한다.”라고 규정하고 있다.
권익위원회는 ‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’(이하 ‘부패방지권익위법’이라 한다) 제11조에 따라 설치된 행정기관으로서 감사원의 직무감찰대상에 포함되고, 권익위원회의 인사관리나 행정관리에 관한 사항은 물론 권익위원장을 포함한 권익위원회 소속 공무원의 위법·부당행위를 적발하여 이를 바로잡기 위한 대인감찰은 모두 감사원의 직무감찰사항에 해당한다. 따라서 이 사건 복무감사가 감사원의 권한 범위를 넘어선 것이라고 보기는 어렵다.
(나) 청구인은 이 사건 복무감사가 전 정권이 임명한 권익위원장의 사퇴를 압박하기 위한 것으로서 감사원의 독립성과 정치적 중립성에 반한다고 주장한다. 그 주요 근거로는, 이 사건 복무감사가 권익위원회에 대하여 정기감사를 실시한 지 1년 만에 실시된 것이어서 통상 2-5년마다 정기감사가 이루어진 전례에 비추어 볼 때 상당히 이례적인 점, 이 사건 복무감사를 실시하게 된 계기가 피청구인의 지시를 받던 당시 감사원 사무총장 유병호의 부탁에 따라 임윤주 전 권익위원회 기획조정실장이 한 제보에 따른 것인 점, 이 사건 복무감사 결과 권익위원장의 근태 사안, 유권해석 사안 등에 대하여 최종 불문 결정이 내려졌다는 점 등을 들고 있다.
‘감사사무 등 처리에 관한 규정’ 제2조에 따르면, 기관정기감사는 감사대상기관 업무의 적정성과 효율성을 높이기 위해 조직·인력·예산 운영 및 업무처리 전반을 정기적으로 점검하는 감사를 말하고, 특정사안감사는 특정한 사안에 대한 구체적 사실관계와 책임소재를 규명하거나 구체적 현안·이슈에 관한 실태를 점검하기 위한 감사를 말한다. 두 감사는 목적이나 대상, 방식 등을 달리하므로 중복하여 실시한다거나 시기적으로 근접하여 실시한다고 하여 그 자체가 감사목적에 반한다고 볼 수는 없다. 이 사건 복무감사는 다수의 제보를 근거로 한 특정사안감사에 해당하고, 권익위원장 개인에 대한 대인감찰(근태 사안과 유권해석 사안) 외에 권익위원회의 행정사무에 관한 감찰(가사도 민원 사안)도 포함하고 있어서 감사의 목적이 권익위원장의 사퇴를 압박하기 위한 것이었다고 단정하기 어렵다.
그 밖에 청구인이 제출한 증거들만으로는 허위 제보가 있었다고 인정하기에 부족하고, 감사원이 여러 경로를 통해 수집한 제보와 자료들을 바탕으로 권익위원장에 대한 복무관리 점검의 필요성이 있다고 판단하여 특정사안감사를 실시한 것이므로, 이 사건 복무감사가 감사원법 제2조 제1항에 반한다거나 국가공무원법 제56조를 위반한 것이라고 보기 어렵다.
나. 감사개시의 위법성 부분
(1) 감사위원회의의 의결 생략 부분
(가) 감사원법 제12조 제1항 제1호는 ‘주요 감사계획’에 대하여 감사위원회의의 의결을 거치도록 하고 있다. 주요 감사계획은 연간업무계획 또는 하반기 업무계획을 말하는 것으로, 감사원은 ‘공직기강 확립, 공직감찰’을 감사운영 기본방향 중 하나로 정한 2022년도 연간업무계획을 작성하여 감사위원회의의 의결을 거친 바 있다.
또한 ‘감사사무 등 처리에 관한 규정’ 제14조는 연간업무계획 및 하반기 업무계획에 따라 개별 감사를 실시하고자 할 때에는 감사실시계획서를 작성하여, 기관정기감사는 사무총장의 결재를, 결산검사 및 성과감사, 특정사안감사는 감사원장의 결재를 받도록 규정하고 있다. 이 사건 복무감사는 2022년도 연간업무계획에서 정한 ‘공직기강 확립, 공직감찰’의 일환으로서, 접수된 제보 등을 근거로 감사의 필요성이 인정되어 감사원 사무처가 ‘실지감사 세부계획서’와 ‘실지감사 연장 세부계획서’를 작성하고 피청구인이 이를 결재하여 개시된 특정사안감사에 해당한다.
(나) 청구인은 2022년도 연간업무계획에 이 사건 복무감사에 관한 사항이 기재되어 있지 않으므로, 이 사건 복무감사는 감사위원회의의 의결을 거치지 않은 위법한 감사라고 주장한다.
그러나 연간업무계획이나 하반기 업무계획에서는 감사방향이나 주요 감사분야만을 정할 뿐 특정사안에 대한 감사대상기관까지 정하는 것은 아니다. 대상기관이 특정될 경우 감사계획이 사전에 유출되어 감사의 밀행성을 유지하기 어렵고, 해당 사안에 대한 제보를 입수하여 감사에 착수하는 경우도 있어 그 대상을 사전에 특정하기도 어렵다. 특히 감사원 특별조사국에서 수행하는 직무감찰은 공무원 등의 위법·부당행위를 적발하여 이를 바로잡기 위한 대인감찰이 주를 이루고 있고, 감사제보나 감사청구 등 다양한 경로로 수집되는 공직비리 정보를 분석하여 상시적으로 이루어지므로 연초에 연간업무계획을 수립할 때에는 비위 혐의자나 혐의 내용 등 구체적인 감찰사항을 특정하기 어렵다. 이에 감사원은 연간업무계획이나 하반기 업무계획에 ‘상시 공직감찰’, ‘전환기 공직감찰’ 등 포괄적인 감사사항만 기재하여 감사위원회의의 의결을 받고, 구체적인 비위 혐의자나 혐의 내용 등이 담긴 개별 감사실시계획은 감사원장의 결재를 받아 감사를 실시한 후 그 감사결과를 감사위원회의의 의결을 통해 확정하고 있으며, 이러한 업무방식은 2018년 연간업무계획 수립 당시 감사위원회의의 의결로 확립된 것이다.
그렇다면 이 사건 복무감사는 감사원 특별조사국이 2022년 연간업무계획에서 정한 감사방향에 따라 실시한 개별 감사에 해당하는 것이어서, 반드시 감사위원회의의 의결을 거쳐 감사가 개시되어야 한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 복무감사가 감사원법 제2조 제1항에 반한다거나 국가공무원법 제56조를 위반한 것이라고 보기 어렵다.
(2) 예고통지 생략 부분
청구인은 피청구인이 감사 전에 예고통지를 하지 아니하여 사무처리규칙 제13조를 위반하였다고 주장하나, 헌법 또는 법률 규정에 해당하지 않는 사무처리규칙 위반만으로는 탄핵소추사유를 인정하기 어렵다(헌법 제65조 제1항).
다. 수사요청의 위법성 부분
(1) 국가공무원법 제56조 위반 여부
기록에 의하면, 감사원은 ‘권익위원장이 이 사건 복무감사 과정에서 감사원의 자료제출요구에 따르지 않거나 감사를 방해하였고, 당시 문제된 유권해석에 자신의 관여를 부인하는 보도자료를 수행비서에게 작성하게 하였다’는 등의 행위에 관하여 감사원법 위반 및 직권남용 등의 혐의가 인정된다고 보아 2022. 10. 21. 대검찰청에 수사를 요청한 사실이 인정된다.
감사원은 감사 결과 범죄혐의가 있다고 인정할 때에는 이를 수사기관에 고발하여야 하고(감사원법 제35조), 제출된 증거만으로는 위 수사요청이 객관적 사실에 반하는 내용이라고 단정하기 어렵다. 또한 앞서 본 바와 같이 이 사건 복무감사가 표적감사에 해당한다고 보기도 어려우므로 위 수사요청이 현저히 자의적이라거나 정치적 중립성을 상실한 것으로서 국가공무원법 제56조에 위반된다고 보기 어렵다.
청구인은 위 수사요청이 감사위원회의의 의결을 거치지 아니하여 사무처리규칙 제65조 제1항을 위반하였다고 주장하나, 사무처리규칙 위반만으로는 탄핵소추사유를 인정하기 어렵다(헌법 제65조 제1항).
(2) 형법 제156조 위반 여부
감사원은 권익위원장의 근태 사안이나 유권해석 사안 등에 관하여 조치할 사항을 따로 명시하지 않았을 뿐 감사보고서에 그 문제점을 구체적으로 기재하였으므로, 감사원이 최종 불문 결정을 하였다는 사정만으로는 위 수사요청이 객관적 사실에 반하는 허위사실을 신고한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 형법 제156조의 무고죄에 해당한다고 보기 어렵다.
라. 감사대상의 위법성 부분
청구인은 이 사건 복무감사의 대상 중 유권해석 사안은 권익위원회의 고유 정책업무에 해당하므로 감사대상으로 삼을 수 없다고 주장한다.
앞서 본 바와 같이 행정기관의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무는 특별한 사정이 없는 한 감사원의 직무감찰사항이 되고(감사원법 제24조 제1항 제1호), 감찰대상인 ‘사무’나 ‘직무’의 범위도 한정되어 있지 않다(헌재 2008. 5. 29. 2005헌라3 참조). 따라서 유권해석 사안에 대한 감사가 감사원법상 인정된 감사원의 직무범위를 넘어선 것이라거나 국가공무원법 제56조를 위반한 것이라고 볼 수 없다.
청구인은 유권해석 사안에 대한 감사가 사무처리규칙 제5조 제2항 제3호에 반한다고 주장하나, 사무처리규칙 위반은 탄핵소추사유로 인정되기 어렵다(헌법 제65조 제1항).
마. 감사진행의 위법성 부분
(1) 강압적 감사 부분
청구인은 피청구인이 이 사건 복무감사 과정에서 무분별하고 강압적인 감사를 실시하여 감사원법 제27조 제1항 및 형법 제123조, 제283조, 제324조를 위반하였다고 주장하나, 감사기간이 두 차례 연장되었다는 것만으로는 강압적 감사라고 단정하기 어렵고 그 밖에 이를 뒷받침할 만한 아무런 입증이 없으므로 이 부분 소추사유는 받아들이지 아니한다.
(2) 감사내용의 언론공개 부분
청구인은 피청구인이 이 사건 복무감사와 관련한 사항을 언론에 공개한 것이 감사원법 제27조 제5항, 형법 제127조, 제307조 제2항에 반한다고 주장하나, 이에 관한 구체적 사실관계의 특정이나 입증이 없으므로 이 부분 소추사유는 받아들이지 아니한다.
(3) 가사도 민원 사안 감사 부분
청구인은, 가사도 민원 사안에 대한 감사는 권익위원장에 대한 대인감찰을 주된 목적으로 하는 이 사건 복무감사의 목적 범위를 벗어난 것이라고 주장한다.
행정조사기본법 제4조 제1항은 ‘행정조사는 조사목적을 달성하는 데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하고 다른 목적 등을 위하여 조사권이 남용되어서는 안 된다’는 점을 행정조사의 기본원칙 중 하나로 규정하고 있다. 같은 취지에서 사무처리규칙 제6조는 ‘감사의 목적을 달성하는 데 필요한 범위 안에서 감사를 실시하고, 감사실시 및 자료제출요구 등으로 인한 감사대상기관과 관계자 등의 부담이 최소화되도록 하여야 한다’고 규정하고 있다.
기록에 의하면, 이 사건 복무감사는 권익위원회와 한국토지주택공사의 복무관리 실태를 점검하여 공직기강을 확립하는 데에 주된 목적이 있었으며, 권익위원장 개인의 비위행위나 근무태도만을 감찰하기 위한 것이었다고 보기 어렵다. 더욱이 권익위원회는 부패방지권익위법에 따라 고충민원을 처리하고 이에 관련된 불합리한 행정제도를 개선하는 직무를 수행하는바(제1조 등 참조), 가사도 민원 사안 감사는 권익위원회 직원들이 이와 같은 직무를 수행함에 있어서 업무처리 절차가 적정하였는지 여부를 점검함으로써 공직기강을 확립하고자 한 것으로, 이 사건 복무감사의 목적 범위를 벗어났다고 보기 어렵다.
따라서 가사도 민원 사안 감사는 행정조사기본법 제4조 제1항 및 국가공무원법 제56조에 위반되지 아니한다.
바. 감사보고서의 불법적 공개 부분
(1) 인정사실
(가) 감사원은 2023. 6. 1. 제17회 감사위원회의에서 이 사건 복무감사의 감사사항에 대하여 심의한 결과, 감사보고서를 변경(불문 3건, 문안수정 4건 및 종류변경 1건 등)하기로 의결하였다.
(나) 감사원 감사부서는 2023. 6. 7. 위 변경의결 사항이 반영된 감사보고서 시행문(1차)을 작성하여 피청구인에게 보고하고 감사위원 전원에게 이를 배포하였으나, 주심 감사위원(이하 ‘주심위원’이라 한다) 조은석은 이에 대한 수정의견을 작성하여 사무처와 다른 감사위원들에게 배포하였다.
(다) 감사부서는 2023. 6. 8. 일부 감사위원의 의견을 듣고 이를 반영한 감사보고서 시행문(2차)을 감사위원들에게 배포하였으나, 조은석 위원이 재차 수정요구를 하여 시행문의 작성이 중단되었다.
(라) 피청구인은 2023. 6. 9. 08:00경 감사보고서 시행 관련 대책회의를 열고, ‘감사결과 시행 지연이 발생할 경우 감사위원 다수가 수용하는 수정안이 만들어지면 시행해도 좋다’는 방침(이하 ‘이 사건 방침’이라 한다)을 사무처에 전달하였다.
(마) 감사부서는 2023. 6. 9. 13:00경 감사보고서 시행문(3차)을 작성하여 감사위원들에게 출력물로 배포하였고, 다른 1인 감사위원의 수정요구가 있어 이를 반영한 감사보고서 시행문(4차, 이하 ‘감사보고서 최종안’이라 한다)을 작성하였다.
(바) 감사부서는 같은 날 15:10경 감사보고서 최종안의 완성사실을 피청구인에게 보고한 후 15:30경 조은석 위원에게 전산열람 등재 사실을 보고하였으나, 조은석 위원은 아무런 의사표시 없이 전산열람 처리를 하지 아니하였다.
(사) 감사부서(특별조사국제5과장)는 이 사건 방침에 따라 같은 날 16:47경 감사원 전산부서(정보시스템운영담당관)에 아래와 같은 내용의 ‘감사보고서 시행요건 변경 협조요청’ 공문을 보냈다.
“현재 주심위원이 당초 감사위원회의의 의결 내용에 따라 수정한 감사보고서를 열람하고도 전자결재를 하지 않고 있어 감사보고서 시행이 불가능한 상황입니다. 이에 감사사무 등 처리에 관한 규정 제66조 제2항에 따른 감사보고서 시행 요건(사무총장 결재, 주심위원 열람절차 등)이 이미 충족되었으므로 주심위원의 전산상 열람 결재 절차를 생략하고 단순 열람만 가능하도록 조치해주시기 바랍니다.”
(아) 이후 전자문서 시스템상 주심위원의 열람 버튼이 삭제되었고, 2023. 6. 9. 16:53경 변경된 전자문서 시스템에 따라 감사보고서 최종안이 시행·공개되었다.
(2) 쟁점
피청구인이 이 사건 방침을 사무처에 전달하여 전산부서로 하여금 주심위원의 열람 없이 감사보고서의 시행 및 공개가 가능하도록 전자문서 시스템을 변경하도록 한 행위(이하 ‘이 사건 시스템 변경’이라 한다)가 국가공무원법 제56조 및 형법 제123조, 제227조의2에 반하는지 여부를 살펴보기로 한다.
(3) 국가공무원법 제56조 위반 여부
(가) 감사원법 제12조 제1항은 징계 및 문책 처분의 요구, 시정 등의 요구, 개선 요구, 중요 감사결과 보고 등에 관한 사항을 감사위원회의의 의결사항으로 규정하고 있다. 즉 감사의 개시와 진행은 감사원장의 지휘·감독 하에 사무처가 처리하나, 감사결과의 확정과 시행은 감사위원회의의 의결을 거쳐야 한다.
한편 ‘감사위원회의 운영 등에 관한 규칙’ 제3조 제1항은 감사원장으로 하여금 감사위원회의에 부의된 안건의 사전 검토를 위해 감사위원 중에서 주심위원을 지정하도록 규정하고 있다. 주심위원은 감사결과 처리안의 심의와 감사결과 시행문의 확정에 관여하게 되는데, ‘감사사무 등 처리에 관한 규정’에 따르면 감사단장은 감사결과 처리안에 대하여 ‘주심위원의 심의’를 받아야 하고(제51조 제1항), 감사위원회의에서 감사결과 처리안을 변경하여 시행하도록 의결된 때에는 ‘주심위원의 열람’을 받아 감사결과를 시행하여야 한다(제66조 제2항, 이하 ‘이 사건 열람규정’이라 한다).
위 규칙 및 훈령 규정이 주심위원에게 위와 같은 권한을 부여한 것은, 감사원장의 지휘·감독을 받는 사무처가 단독으로 감사결과의 시행에 관한 업무를 처리하지 아니하고 주심위원이 이에 관여하도록 함으로써 감사결과의 정확하고 공정한 시행을 기하는 데에 그 입법목적이 있다고 할 것이다.
그런데 피청구인은 이 사건 방침을 전달함으로써 사무처로 하여금 주심위원의 열람 권한을 배제시키도록 하였다. 피청구인은 감사결과의 시행에 관한 주심위원의 의도적인 지연 또는 방해 행위를 막기 위하여 주심위원의 열람 권한을 제한할 필요가 있었다고 주장하나, 이러한 사정이 주심위원의 열람 권한을 배제할 정당한 근거가 된다고 보기는 어렵다. 설령 주심위원의 협조를 기대하기 어려운 예외적인 상황이 발생하였다고 하더라도, 감사원에서 정해놓은 적법한 절차에 따라 관련 제도와 규정의 정비를 통하여 이러한 문제를 해결하였어야 한다. 그런데 피청구인은 오로지 이 사건 감사보고서를 즉시 시행시킬 목적으로 유효하게 시행 중이던 이 사건 열람규정의 효력을 일시 정지시키는 내용의 이 사건 방침을 전달하였는바, 이는 감사원 훈령의 제·개정 절차를 적법하게 준수한 것이라고 보기 어렵다.
(나) 피청구인은 이 사건 열람규정에서 주심위원의 ‘열람’은 ‘열람 결재’가 아닌 단순한 사실행위로서의 ‘열람’일 뿐이라고 주장한다.
그러나 이 사건 열람규정은 감사결과를 시행하기 위하여 반드시 주심위원의 열람을 거치도록 하고 있고, 실제 감사원의 전자문서 시스템은 주심위원이 열람버튼을 누른 경우에만 감사결과보고서의 시행 단계로 넘어가도록 운영되어 왔다. 앞서 본 인정사실에 의하면, 감사원 특별조사국제5과장이 정보시스템운영담당관에게 보낸 ‘감사보고서 시행요건 변경 협조요청’에서도 “주심위원의 전산상 열람 결재 절차를 생략하고 단순 열람만 가능하도록 조치해주시기 바랍니다.”라고 하여 ‘열람 결재’라는 표현을 사용하고 있다.
그렇다면 이 사건 열람규정은 주심위원에게 실질적인 열람 결재 권한을 부여한 것이라고 봄이 상당하고, 주심위원의 열람 결재가 없으면 감사결과를 시행할 수 없다고 보아야 한다. 비록 주심위원이 감사보고서 출력물을 보고받아 열람하였다고 하더라도 전산상 열람 버튼을 누른 경우에만 열람을 완료하였다는 사실이 객관적으로 확인되므로, 단순히 출력된 보고서를 열람하였다는 사정만으로는 주심위원의 실질적인 열람이 완료된 것이라고 보기 어렵다.
(다) 한편, 이 사건 열람규정의 취지는 감사원장 및 감사원장의 지휘·감독을 받는 사무처가 단독으로 감사결과의 시행에 관한 업무를 처리하지 못하도록 감사위원을 대표하는 주심위원으로 하여금 그 처리 과정에 관여하게 한 것임은 앞서 본 바와 같다. 이러한 취지에 비추어 보면 감사원장이나 감사원장이 임의로 지정한 감사위원이 주심위원의 열람 결재를 대체할 수 있다고 보기도 어렵다.
(라) 사정이 이와 같다면, 이 사건 시스템 변경은 피청구인이 법령상 허용된 피청구인의 권한 범위를 벗어나 주심위원의 열람 권한을 침해한 것이므로 국가공무원법 제56조에 위반된다.
(4) 형법 제123조 위반 여부
공무원이 위법·부당한 행위를 한 경우 그 위법성의 정도는 불법행위책임에 그치는 경우, 징계사유에 해당하는 경우, 형사처벌사유에 해당하는 경우 등으로 다양하게 나타날 수 있고, 그중 형사처벌은 기본권 침해의 정도가 가장 무거우므로, 공무원의 직무행위가 형사처벌의 대상인 직권남용에 해당하는지 여부는 기본권 제한에 관한 최소침해의 원칙을 참작하여 엄격하게 판단하여야 한다. 즉, 직권행사의 목적과 방법에 있어 그 위법·부당의 정도가 실질적·구체적으로 보아 직무 본래의 수행이라고 평가할 수 없을 정도에 이른 경우라면 직권을 남용하였다고 평가할 수 있을 것이나, 위법·부당의 정도가 그에 미치지 못하는 경우라면 직권남용 해당 여부를 보다 신중하게 판단할 필요가 있다(대법원 2022. 10. 27. 선고 2020도15105 판결 참조).
앞서 본 바와 같이 이 사건 시스템 변경은 이 사건 열람규정을 위반하여 주심위원의 열람 권한을 침해한 것이므로 위법·부당한 행위이다. 그러나 기록에 의하면, 피청구인은 주심위원이 감사위원회의의 의결과 다른 내용의 수정의견을 제시하면서 감사보고서의 작성을 지연시키고 있다는 보고를 받고 부득이 감사결과의 시행이 늦어지는 것을 막기 위하여 이러한 조치를 취한 것으로 보이고, 이를 통해 감사결과의 내용을 왜곡하거나 감사결과에 부당한 영향을 미쳤다고 보기도 어렵다. 그렇다면 위법·부당의 정도가 실질적·구체적으로 보아 직무 본래의 수행이라고 평가할 수 없을 정도에 이른 경우라고 단정하기 어렵고, 설사 직권남용에 해당한다고 하더라도 피청구인이 직권남용이라는 점을 인식하였다거나 그와 같은 결과를 용인하였다는 점이 합리적 의심을 할 여지가 없을 정도로 증명되었다고 볼 수 없다.
(5) 형법 제227조의2 위반 여부
기록에 의하면, 이 사건 시스템 변경은 전자문서 시스템에 주심위원의 열람 버튼을 삭제함으로써 주심위원의 열람이 없더라도 감사위원회의의 변경의결사항 시행이 승인되도록 시스템 구조 자체를 변경한 것에 해당한다. 이에 따라 위 사안에 관하여 주심위원의 열람이 없었음에도 승인이 완료된 것으로 표시되는 결과가 발생하였으나, 여전히 주심위원의 열람은 결재요청 상태에 머물러 있고 결재일도 공란으로 표시되어 있다. 그렇다면 이 사건 시스템 변경이 주심위원의 열람에 관하여 허위의 정보를 입력한 것이라고 보기 어려우므로 형법 제227조의2의 공전자기록위작·변작죄에 해당하지 아니한다.
사. 나머지 주장들에 대한 판단
(1) 청구인은 이 사건 복무감사 및 권익위원장에 대한 수사요청이 형법 제123조의 직권남용죄에 해당한다고 주장하나, 피청구인이 언제 어떠한 방법으로 누구에게 감사원장의 지위와 권한을 남용하였는지를 구체적으로 특정하고 있지 않다. 따라서 위 주장에 관하여는 더 나아가 판단하지 않기로 한다.
(2) 청구인은 피청구인이 권익위원장 외에 다른 피감기관의 소속 공무원에 대하여 근태감사를 실시하지 아니한 것이 형법 제122조의 직무유기죄에 해당한다고 주장하나, 비리 제보나 감사청구 등을 통해 특별히 감사의 필요성이 인정되는 경우가 아닌 이상, 피청구인에게 모든 피감기관에 대하여 근태감사를 실시하여야 할 구체적인 작위의무가 있다고 보기는 어렵다. 따라서 이 부분 소추사유는 인정되지 아니한다.
(3) 청구인은 피청구인이 권익위원장을 모해할 목적으로 증거를 인멸하고 조작한 것이 형법 제155조의 모해증거인멸·위조죄에 해당한다고 주장하나, 이 부분 소추사유를 뒷받침할 만한 구체적인 사실관계를 특정하지 아니하였으므로 위 주장에 관하여는 더 나아가 판단하지 않기로 한다.
(4) 청구인은 피청구인이 공수처의 수사를 받고 있으면서도 이 사건 복무감사에 대한 재심의 결정에 관여한 것이 ‘공직자의 이해충돌 방지법’ 제5조 제1항에 위반된다고 주장한다. 그러나 기록에 의하면, 실제 이 사건 복무감사에 대한 재심의가 이루어졌다거나 피청구인이 재심의 결정에 관여하였음을 인정할 자료가 없으므로, 위 주장에 관하여는 더 나아가 판단하지 않기로 한다.
6. 감사원장으로서의 의무 위반에 관한 판단
가. 대통령실·관저 이전 감사 부분
(1) 인정사실
(가) 참여연대는 2022. 10. 13. 감사원에 ① 대통령실·관저 이전 의사결정과정의 직권남용 등 부패행위 및 불법 여부, ② 대통령실·관저 이전에 따른 비용의 추계와 책정 및 집행 과정의 불법성 및 재정낭비 의혹, ③ 대통령실·관저 이전에 따른 건축공사 등과 계약 체결에 있어서 부패행위 여부, ④ 대통령실 소속 공무원 채용과정의 적법성 여부에 관하여 감사청구를 하였다(이하 ‘이 사건 감사청구’라 한다).
(나) 감사원은 2022. 12. 14. 국민감사청구심사위원회를 개최하여 이 사건 감사청구사항 중 위 ①, ③항에 관하여 ‘감사실시’ 결정을 하였고, 같은 달 15. 참여연대에 이를 통지하였다. 감사원은 ‘감사실시’가 결정된 사항에 대하여 2023. 2. 8.부터 같은 해 3. 17.까지 실지감사를 실시하는 등의 감사절차를 거쳐 2024. 8. 29. 감사위원회의의 의결로 감사결과를 확정하였다. 그에 따라 작성된 감사보고서(이하 ‘이 사건 감사보고서’라 한다) 중 이 부분 소추사유와 관련된 내용은 아래와 같다.
Ⅰ. 감사실시 개요
2. 감사중점 및 대상
대통령실·관저 이전 의사결정과정에서 직권남용 등 부패·위법행위가 있었는지와 관련하여, 제20대 대통령직인수위원회에서 2022. 3. 20. 대통령 집무실을 구 국방부 청사로 이전하는 계획을 발표한 이후, 관계기관의 후속 조치 과정(공사실시를 위한 예비비 편성 및 국유재산 사용승인 등)에서 권한을 남용하여 사익을 추구하는 등 부패행위가 있었는지와 국유재산법 등에 규정된 절차를 준수하였는지 등 여부를 점검¹하였다.
각주 1) 이번 감사는 대통령실·관저 이전 전반을 대상으로 한 것이 아니라, 대통령실 이전 계획이 발표된 이후 행정기관(대통령비서실·경호처, 행정안전부, 기획재정부 등)이 이를 이행하는 과정에서 위법·부패행위가 있었는지 등 감사실시로 결정된 감사청구사항을 중심으로 점검이 이루어졌음. 관저 이전 대상지가 구 외교부장관 공관으로 변경된 것과 관련하여서는, 2022. 12. 14. 국민감사청구심사위원회에서 부지 선정을 제외한 관저 이전 과정에서 관계 법령에 규정된 필수 절차를 거쳤는지 등에 대해 점검하는 것으로 의결한 데 따라, 의사결정의 타당성 등은 감사범위에서 제외하였으며 그 과정에서 국유재산법 등 관계 법령에 규정된 절차를 거쳤는지에 한해 점검을 실시하였음(이하에서 위 밑줄 친 부분을 ‘이 사건 감사보고서 중 해당 부분’이라고 한다).
(다) 한편 피청구인은 2024. 10. 15. 국회 법제사법위원회 국정감사에서 ‘(대통령실 등 이전의) 의사결정이 이루어지기 전에 무속인이 개입을 하거나 민간인이 개입을 하거나 이런 문제가 있으면 그것이 위법한 문제가 아니냐’는 질문에 “그게 왜 위법인지 잘 모르겠고요. 어디로 갈 거냐 하는 부분에 대해서는 의사결정에 상당한 재량권을 갖는 부분이라고 생각을 합니다.”라고 답변하였다. 또한 감사 과정에서 대통령 관저 보수공사를 시공한 주식회사 ○○(이하 ‘○○’이라 한다)이라는 업체를 누가 추천했는지 왜 밝히지 않았냐는 질문에 “‘○○’을 누가 추천했는지는 저희들은 이번 감사에서 키포인트라고 생각하지 않습니다. 수의계약 자체가 적법했고요.”라고 답변하였다.
(2) 쟁점
피청구인이 이 사건 감사보고서 중 해당 부분을 허위로 작성하고, 특정한 이해관계에 따라 부실한 감사를 실시하거나 부정한 목적을 가지고 감사결과를 도출하여 감사원법 제2조 제1항, 국가공무원법 제56조, 형법 제122조, 제123조, 제227조 및 제229조를 위반하였는지 살펴보기로 한다.
(3) 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제56조 위반 여부
(가) 이 사건 감사보고서 중 해당 부분이 허위인지 여부
1) 청구인은 국민감사청구심사위원회의 의결에 따라 결정된 감사사항에는 누가, 구체적으로 어떠한 과정을 거쳐 대통령실·관저 이전 부지를 결정하였고 그것이 타당한지 여부에 관한 사항이 포함되어 있음에도 불구하고, 피청구인이 이 사건 감사보고서 중 해당 부분에서 ‘국민감사청구심사위원회가 대통령실·관저 이전 결정과정의 타당성에 관한 사항은 이 사건 감사범위에서 제외하는 것으로 의결하였다’는 허위의 사실을 기재함으로써 허위공문서를 작성하였다고 주장한다.
2) 국민감사청구의 대상이 되기 위하여서는 공공기관의 사무처리가 법령위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해하는 경우이어야 한다(부패방지권익위법 제72조 제1항 본문). 정부의 중요 정책결정 및 정책목적의 당부(當否)는 감사원의 직무감찰의 대상에서 제외되지만, 정책결정의 기초가 된 사실판단, 자료·정보 등의 오류, 정책목적 달성을 위한 수단의 적정 여부, 정책결정 과정에서의 적법성, 절차 준수 여부 등은 감찰대상이 된다(사무처리규칙 제5조 제2항 제3호).
참여연대가 제출한 감사청구서(이하 ‘이 사건 감사청구서’라 한다)에 따르면, 참여연대는 국방부 청사를 용도 변경하는 과정에서 국유재산법이 정한 절차를 거쳤는지, 대통령실 이전 결정 과정에서 국방부의 반대의견이 부당하게 묵살되는 등 직권남용의 불법행위가 있었는지 여부 등에 관한 감사가 필요하다고 주장하며 대통령실·관저 이전에 관한 감사를 청구하였다. 감사원이 법령위반 또는 부패행위의 구체적인 사실을 기재할 필요가 있다는 내용의 보완 요구를 하자, 참여연대는 2022. 11. 8. ‘대통령실의 존재와 그 이전은 국무회의 등 공개적이고 공식적인 회의, 시민이 참여하는 숙의 또는 공론화의 절차를 거쳐야 하였음에도 불구하고 이를 하지 아니하여 헌법 제89조, 정부조직법 제12조를 위반함. 대통령직인수위원회가 일방적으로 이전을 결정함으로써 형법상 직권남용행위에 해당하고 정부조직법 제33조에 따른 국방부의 권한을 제한함. 한편 국방부의 이전과 관련하여 ‘국방·군사시설 사업에 관한 법률’ 위반 여부에 관하여 확인하여야 함’이라는 보완 사항을 제출하였다.
감사원 국민제안감사1국이 2022. 12. 작성한 2022년도 제8차 국민감사청구심사위원회 결과보고에 따르면, ‘이 사건 감사청구사항 중 위 ①항에 관한 검토 결과, 대통령실 이전과 관련하여 국방부 의견이 묵살되었다고 보기 어려우나, 관저를 외교부장관 공관으로 변경하는 의사결정 과정에서 국무회의 심의 등의 절차를 거치지 않았거나 국유재산에 대한 사용계획을 사후 서면 의결만 받는 등 국유재산법 위반 여지가 있어 확인이 필요하므로, 국유재산 사용승인 관련 절차의 적정성 등을 확인하기 위해 감사를 실시하기로 의결하였다’고 기재되어 있다.
3) 이와 같이 이 사건 감사청구서 및 감사청구 보완 사항의 기재 내용, 국민감사청구심사위원회가 이 사건 감사청구사항 중 위 ①항에 관하여 관저 이전 결정과정에서 국무회의 심의 등의 절차를 거치지 않았거나 국유재산법 위반 여지가 있어 확인이 필요하다고 심사한 점, 관련 법령이 정한 국민감사청구의 대상 및 감사원의 직무감찰 범위 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 감사청구사항 중 위 ①항에 관하여 실시하기로 한 감사의 내용은 ‘대통령실·관저 이전 결정과정에서 관련 법령이 정한 절차를 준수하지 아니한 법령위반행위가 있었는지 여부’라고 보는 것이 타당하다. 즉, 대통령실·관저 이전 결정의 타당성이나 당부(當否)에 관한 사항은 국민감사청구심사위원회의 의결에 따라 실시된 감사의 범위에 속한다고 보기 어렵다.
그렇다면 이 사건 감사보고서 중 해당 부분은 국민감사청구심사위원회가 이 사건 감사청구사항 중 위 ①항에 관하여 감사를 실시하도록 한 사항을 진실에 부합하게 기재한 것이라고 할 것이어서 이를 두고 허위 내용이라고 보기 어렵다.
(나) 피청구인이 현저히 불성실하게 대통령실·관저 이전 감사를 하였는지 여부
1) 청구인은 ‘이 사건 감사보고서 도입부에 대통령실·관저 이전 의사결정 과정의 직권남용 등 의혹 관련 감사를 실시하였다고 명시되어 있음에도 피청구인이 대통령실·관저 이전과 관련한 의혹을 은폐하려는 의도에서 각주의 작은 글씨로 허위 내용인 이 사건 감사보고서 중 해당 부분을 기재하는 등 정권의 이해관계에 부합하는 감사를 실시하였다’고 주장하면서 이 사건 감사가 부실감사라고 주장한다.
이 사건 감사보고서 중 해당 부분은 이 사건 감사청구사항 중 위 ①항과 관련한 것이고, 이 부분 소추사유에 공사업체의 선정과정 등에 관하여 부실한 감사를 실시하였다는 내용은 포함되어 있지 않다. 그러므로 이 부분 소추사유 중 부실감사에 관한 부분은 이 사건 감사청구사항 중 위 ①항과 관련된 것으로 한정된다.
청구인은 이 사건 탄핵심판청구 이후 피청구인이 이 사건 감사청구사항 중 위 ③항과 관련한 부분, 즉 대통령실·관저 공사업체 선정과 관련하여 법령위반 등의 의혹이 있음에도 이에 관한 감사를 실시하지 아니하였거나 부실한 감사를 실시하였다는 취지의 주장을 추가하였으나, 이는 탄핵소추의결서에 적시되지 않은 사유이므로 이 주장에 관하여는 더 나아가 판단하지 않기로 한다.
2) 앞서 본 것과 같이 감사원은 이 사건 감사청구사항 중 위 ①항과 관련하여 대통령실·관저 이전 결정과정에서 관련 법령이 정한 절차를 준수하였는지 여부에 관한 감사를 실시하였고, 그 결과 국유재산법, 정부조직법 등이 정한 절차를 위반한 사정은 발견되지 아니하였다. 이는 국민감사청구심사위원회의 의결 내용에 따라 실시한 감사로서 이를 부실감사라고 볼 만한 다른 사정은 보이지 아니한다.
한편, 피청구인은 국정감사에서 ‘(대통령실 등 이전의) 의사결정이 이루어지기 전에 무속인이나 민간인이 개입을 하면 위법한 문제가 아니냐’는 질문에 ‘그게 위법인지 잘 모르겠다’는 취지의 답변을 하였지만, 곧바로 “어디로 갈 것이냐는 부분에 대해서는 상당한 의사결정의 재량권을 갖는 부분이라고 생각합니다.”라고 설명한 바 있다. 이는 대통령 관저의 이전 결정과정의 타당성 여부는 국민감사청구의 대상이 되는 ‘법령위반’ 또는 ‘부패행위’에 해당하지 않을 뿐만 아니라 국민감사청구심사위원회에서 감사를 개시하도록 결정한 사항에 해당하지 않는다는 취지의 발언으로 볼 수 있다.
그러므로 위 발언을 근거로 이 사건 감사청구사항 중 위 ①항에 관하여 실시된 감사가 부실감사라거나 감사원의 독립성에 반하는 감사라고 보기는 어렵다.
(다) 소결
따라서 이 사건 감사보고서 중 해당 부분이 허위의 사실이라고 보기 어렵고, 이 사건 감사청구사항 중 위 ①항에 관하여 실시된 감사가 부실감사라고 보기도 어려우므로, 피청구인이 감사원법 제2조 제1항 및 국가공무원법 제56조를 위반하였다고 볼 수 없다.
(4) 형법 제122조, 제123조, 제227조 및 제229조 위반 여부
앞서 본 바와 같이 피청구인이 위 감사와 관련하여 헌법과 법률에 의하여 수행하여야 할 직무를 명백히 수행하지 아니하여 그 직무를 유기하였다고 보기 어려우므로 형법 제122조의 직무유기죄에 해당한다고 볼 수 없다. 또한 기록상 피청구인이 위 감사 과정에서 자신의 직무권한을 위법 또는 부당하게 행사하였다는 사정이 확인되지 않으므로 형법 제123조의 직권남용죄에 해당한다고도 볼 수 없다. 나아가 이 사건 감사보고서 중 해당 부분은 허위 내용으로 볼 수 없으므로 이 사건 감사보고서 작성행위가 형법 제227조 및 제229조의 허위공문서작성·행사죄에 해당한다고도 볼 수 없다.
나. 서해 공무원 피격사건 감사 부분
(1) 인정사실
(가) 감사원은 2020. 9. 22. 발생한 서해 공무원 피격사건과 관련하여 2022. 7. 19.부터 같은 해 10. 14.까지 감사를 실시하였다.
(나) 감사원은 2022. 10. 14. 위 감사내용에 대하여 보도자료를 작성하여 배포하였는데, 그 내용 중 청구인이 Ⅰ급 군사기밀에 해당한다고 주장하는 부분은 “군 당국에 의해 확인된 배는 ‘중국어선’뿐임”, “구명조끼에 한자가 쓰여 있음”, “팔에 붕대가 감겨져 있던 정황” 부분이다.
(다) 감사원은 2022. 10. 14.경 국가안보실, 국방부 등 5개 기관 소속의 관련자 20명에 대하여 직무유기 등의 혐의로 검찰에 수사요청을 하였다.(2) 보도자료 배포행위 부분
(가) ‘군사기밀 보호법’은 업무상 군사기밀을 누설한 사람을 처벌하도록 규정하고 있다(제13조 제1항). 여기서 ‘군사기밀’이란 ‘일반인에게 알려지지 아니한 것으로서 그 내용이 누설되면 국가안전보장에 명백한 위험을 초래할 우려가 있는 군 관련 문서, 도화, 전자기록 등 특수매체기록 또는 물건으로서 군사기밀이라는 뜻이 표시 또는 고지되거나 보호에 필요한 조치가 이루어진 것과 그 내용’을 말하고(제2조 제1호), 그 내용이 누설되는 경우 국가안전보장에 미치는 영향의 정도에 따라 Ⅰ급비밀, Ⅱ급비밀, Ⅲ급비밀로 구분된다(제3조 제1항). 같은 법 시행령에 의하면, ‘군사Ⅰ급비밀’은 군사기밀 중 누설될 경우 국가안전보장에 치명적인 위험을 끼칠 것으로 명백히 인정되는 가치를 지닌 것이다(제3조 제1항 제1호).
그런데 위 보도자료 중 청구인이 주장하는 부분이 군사기밀 보호법령이 정한 군사 Ⅰ급비밀에 해당한다는 사실을 인정할 만한 아무런 자료가 없다. 따라서 피청구인이 ‘군사기밀 보호법’ 제13조 제1항을 위반하였다고 보기 어렵다.
(나) 청구인은 보도자료 배포행위와 관련하여 형법 제123조 위반도 주장하나, 기록상 피청구인이 자신의 직무권한을 위법 또는 부당하게 행사하였다는 사정이 확인되지 않으므로 이 부분 소추사유는 인정되지 아니한다.
(다) 한편, 청구인은 이 사건 탄핵심판청구 이후, 서해 공무원 피격사건 감사 자체가 감사위원회의의 의결을 거치지 않아 위법하다거나 위 보도자료 배포행위가 감사결과 공개에 관한 감사원법령 및 형법 제126조 등에 위반된다는 주장을 추가하였다. 그러나 이는 탄핵소추의결서에 적시되지 않은 사유이므로 위 주장에 관하여는 더 나아가 판단하지 않기로 한다.
(3) 수사요청 부분
기록에 의하면, 감사원은 국가안보실, 국방부 등 5개 기관 소속의 관련자 20명이 위기관리 관련 매뉴얼에 따른 조치를 미이행하고 관련사실을 은폐하거나 실험·분석결과를 왜곡하는 등의 행위를 하여 직무유기, 직권남용, 허위공문서작성 등의 혐의가 인정된다고 보아 검찰에 수사요청한 사실이 인정된다. 감사원은 감사 결과 범죄혐의가 있다고 인정할 때에는 이를 수사기관에 고발하여야 하므로(감사원법 제35조), 특별한 사정이 없는 한 위 수사요청 자체가 위법하다고 보기는 어렵다.
청구인은 위 수사요청이 감사위원회의의 의결을 거치지 아니하여 사무처리규칙 제65조 제1항을 위반하였다고 주장하나, 사무처리규칙 위반만으로는 탄핵소추사유를 인정하기 어렵다(헌법 제65조 제1항).
다. 이태원 참사 감사 부분
이 부분 소추사유는 피청구인이 2023년 연간업무계획에 이태원 참사 사건과 관련한 구체적인 감사계획이 수립되어 있었음에도 그러한 감사계획이 없다는 허위내용의 발언을 하고, 같은 내용의 보도참고자료를 작성·배포하였다는 것을 전제로 한다.
그런데 기록에 의하면, 감사원은 2023년 연간업무계획에서 주요 감사분야로 ‘재난 및 안전관리체계 점검’을 들고 있을 뿐, 이태원 참사와 관련하여 구체적인 감사계획을 수립한 사실이 인정되지 아니하므로, 위와 같은 내용의 보도참고자료를 작성·배포하였다고 하여 이를 허위라고 보기는 어렵다. 따라서 이 부분 소추사유는 인정되지 아니한다.
라. 월성원전 1호기 조기폐쇄 감사 부분
이 부분 소추사유는 피청구인이 감사원장으로 취임하기 전의 행위이므로 피청구인의 감사원장으로서의 직무집행에 관한 사실이 아님이 명백하다.
청구인은 이 사건 탄핵심판청구 이후, 피청구인이 위 감사와 관련하여 기소된 산업통상자원부 소속 공무원들에 대한 형사재판의 1, 2심에서 무죄가 선고되었음에도 위 판결에 불복하는 등 위법한 감사를 지속하였다는 취지의 주장을 추가하였다. 그러나 이는 탄핵소추의결서에 적시되지 않은 사유이므로 이 부분 소추사유에 관하여는 더 나아가 판단하지 않기로 한다.
마. 중앙선거관리위원회에 대한 감사 부분
기록에 의하면 중앙선거관리위원회에 대한 감사는 감사위원회의의 의결에 따라 실시된 것인바, 합의제기관인 감사위원회의의 의결에 따라 이루어진 행위는 특별한 사정이 없는 한 피청구인이 감사원장의 지위에서 행한 행위라고 보기 어렵다.
나아가 이 부분 소추사유를 피청구인이 감사위원회의의 구성원으로서 한 위 감사 실시에 관한 의결을 문제삼는 것이라고 보더라도, 피청구인이 위법 또는 부당한 목적을 가지고 감사위원회의의 의결에 참여하였다거나 감사위원으로서 기대 가능한 주의의무를 현저히 위반하는 등 감사위원에게 부여된 권한을 그 취지에 명백히 어긋나게 행사하였음을 인정할 자료를 기록상 찾아볼 수 없다.
따라서 이 부분 소추사유는 인정되지 아니한다.
7. 자료제출거부에 관한 판단
가. 인정사실
(1) 국회 법제사법위원회 소속 정청래, 장경태, 김용민, 박지원 위원은 국정감사에 따른 서류제출요구의 일환으로, 대통령실·관저 이전 감사와 관련한 감사위원회의 회의록 등을 2024. 9. 27. 내지 같은 달 30.까지 제출하도록 하는 서류제출요구목록을 2024. 9. 24. 법제사법위원회에 제출하였다. 법제사법위원회는 2024. 9. 25. 00:12부터 같은 날 01:01 사이에 위 서류제출요구목록을 의정자료전자유통시스템을 통하여 전자적 방식으로 감사원에 송달하였다.
(2) 법제사법위원회는 2024. 9. 25. 10:01 ‘2024년도 국정감사 보고 및 서류제출요구의 건’을 상정하고, 당시까지 제출된 서류 등에 관한 제출요구를 의결하였다. 법제사법위원회는 2024. 10. 6. 감사원 소속 공무원의 전자메일로 2024년도 국정감사 실시통보서, 서류제출요구서(제출일시 2024. 10. 7.) 등을 발송하였다. 위 서류제출요구서에 따르면 구체적인 제출요구목록은 의정자료전자유통시스템 또는 전자우편으로 별도 송부하는 것으로 기재되어 있다.
(3) 법제사법위원회 소속 전현희, 이성윤 위원 등 8인은 재적위원 3분의 1 이상의 요구로 대통령실·관저 이전 감사와 관련한 추가 자료를 2024. 10. 2.까지 제출할 것을 요구하는 내용의 서류제출요구서를 작성하여 2024. 9. 30. 법제사법위원회에 제출하였다. 법제사법위원회는 같은 날 전자메일로 감사원 소속 공무원에게 위 서류제출요구서를 발송하였다. 위 서류제출요구서에 따르면 위원별 요구자료는 의정자료전자유통시스템으로 별도 송부하는 것으로 기재되어 있다. 이에 따라 같은 날 감사원에 송부된 전현희, 이성윤 위원의 서류제출요구목록은 2024. 10. 2. 내지 같은 달 3.을 답변기한으로 정하고 있다.
(4) 감사원은 2024. 10. 7. 위 이성윤 위원의 자료제출요구에 대하여 “감사위원회의 회의록의 경우, 이를 공개할 경우 감사위원의 자유로운 의사 개진 및 심의가 위축되는 등 감사업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있어 「감사위원회의 운영 등에 관한 규칙」 제16조 등에 따라 제출이 어려운 점을 양해하여 주시기 바랍니다.”라고 답변하였다.
(5) 피청구인은 2024. 10. 15. 국회 법제사법위원회 국정감사에 출석하여 감사위원회의 회의록이 공개될 경우 감사위원의 자유로운 의사 개진이 어려워지는 문제가 있어 관례에 따라 회의록을 제출하지 아니하였다는 취지의 답변을 하였다.
(6) 법제사법위원회는 2024. 10. 15. 감사원에 대하여 위 회의록의 열람 등을 위한 현장검증을 실시하기로 의결하고 같은 달 24. 감사원에서 현장검증을 실시하였으나, 감사원은 위 회의록 등의 열람을 거부하였다.
나. 쟁점
피청구인이 법제사법위원회의 서류제출요구에 응하지 않고, 현장검증에서 기록의 열람을 거부한 행위가 ‘국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률’(이하 ‘국회증언감정법’이라 한다) 제2조, 제4조, 제12조 및 형법 제122조, 제123조에 위반하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
다. 국회증언감정법 제2조, 제4조, 제12조 위반 여부
(1) 국회에서 안건심의 또는 국정감사나 국정조사와 관련하여 서류 등의 제출요구를 받은 때에는 국회증언감정법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 다른 법률에도 불구하고 누구든지 이에 따라야 한다(국회증언감정법 제2조). 국회로부터 국가기관이 서류 등의 제출을 요구받은 경우에 제출할 서류 등의 내용이 직무상 비밀에 속한다는 이유로 서류 등의 제출을 거부할 수 없고(같은 법 제4조 제1항 본문), 서류제출요구를 거절한 자에 대해서는 3년 이하의 징역 또는 1천만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처한다(같은 법 제12조 제1항).
국회 위원회가 청문회, 국정감사 또는 국정조사와 관련된 서류 등의 제출을 요구하는 경우에는 그 의결 또는 재적위원 3분의 1 이상의 요구로 할 수 있다(국회법 제128조 제1항 단서). 위원회가 국회증언감정법에 따른 서류 등의 제출요구를 할 때에는 위원장이 해당자나 기관의 장에게 요구서를 발부하고, 위 요구서는 늦어도 서류 등의 제출요구일 7일 전에 송달되어야 한다(국회증언감정법 제5조 제1항, 제5항).
국회 위원회는 안건심의 또는 국정감사나 국정조사를 위하여 필요한 경우에는 그 의결로 검증할 수 있고, 그와 같은 의결이 있는 경우 위원장은 해당 기관의 장에게 검증실시통보서를 발부하여야 하며, 그 통보서는 늦어도 검증실시일 3일 전에 송달되어야 한다(국회증언감정법 제10조 제1항, 제2항). 국가기관이 위와 같은 검증을 거절할 경우에는 제4조를 준용한다(같은 법 제10조 제4항).
(2) 먼저 법제사법위원회의 서류제출요구에 관하여 살펴본다.
국회법과 국회증언감정법의 내용을 종합하면, 위원회의 서류 등의 제출요구가 적법하기 위해서는 서류 등의 제출요구에 대하여 위원회의 의결이 있거나 위원회 재적위원 3분의 1 이상의 요구가 있어야 하고, 위 요구서는 늦어도 제출요구일 7일 전에 송달되어야 한다. 이와 같은 요건을 갖추지 못한 위원회의 서류제출요구를 거절한다고 하더라도 국회증언감정법 위반죄가 성립한다고 보기 어렵다.
그런데 법제사법위원회의 2024. 9. 25.자 의결에 따라 이루어진 서류 등의 제출요구는 제출요구일 하루 전인 2024. 10. 6. 감사원에 송달되었고, 정청래, 장경태, 김용민, 박지원 위원의 2024. 9. 24.자 서류제출요구목록은 제출요구일 2일 내지 5일 전인 2024. 9. 25. 감사원에 송달되었으며, 위원회 재적위원 3분의 1 이상의 요구로 이루어진 전현희, 이성윤 위원의 2024. 9. 30.자 서류제출요구목록은 제출요구일 2일 내지 3일 전인 2024. 9. 30. 감사원에 송달되었으므로, 서류제출요구가 늦어도 제출요구일 7일 전에 송달되어야 한다는 국회증언감정법이 정한 절차를 준수하였다고 보기 어렵다.
따라서 국회법 및 국회증언감정법이 정한 적법한 절차에 따라 서류제출요구가 있었다고 보기 어려우므로, 피청구인의 서류제출 거부행위는 국회증언감정법에 위반된다고 볼 수 없다.
(3) 다음으로 현장검증에 관하여 살펴본다.
기록에 의하면, 법제사법위원회는 2024. 10. 15. 감사원에 대한 현장검증 실시를 의결하였고, 법제사법위원회 위원장은 같은 날 현장검증실시통보서를 작성하여 그 무렵 감사원에 송달하였으며, 감사원이 같은 달 18. 이를 수령한 후 같은 달 24. 현장검증이 실시된 사실이 인정된다. 따라서 현장검증실시통보서는 늦어도 검증실시일 3일 전에 송달되어야 한다는 국회증언감정법이 정한 절차를 준수하였다.
국가기관은 위원회의 의결에 따른 검증대상의 내용이 직무상 비밀에 속한다는 이유로 검증을 거절할 수 없고(국회증언감정법 제10조 제4항, 제4조 제1항 본문), 다만 군사·외교·대북 관계의 국가기밀에 관한 사항으로서 그 발표로 말미암아 국가안위에 중대한 영향을 미칠 수 있음이 명백하다고 주무부장관이 5일 이내에 소명한 경우에만 이를 거절할 수 있다(같은 항 단서). 그런데 기록에 의하면, 피청구인이 현장검증에서 열람을 거부한 것에 관하여 이와 같은 소명이 이루어졌음을 인정할 자료가 없으므로, 위 열람 거부행위는 국회증언감정법 제10조 제4항, 제4조 제1항에 위반된다.
라. 형법 제122조 및 제123조 위반 여부
(1) 감사원은 국회의 서류제출요구와 기록열람요구에 대하여 ‘감사원의 직무상 독립성을 저해할 우려가 있어 대통령실·관저 이전 감사와 관련한 감사위원회의 회의록 등의 서류를 제출할 수 없다’는 취지의 답변을 제출하였는바, 이를 두고 직무의 의식적인 포기 등과 같이 구체적으로 직무를 수행해야 할 작위의무가 있는데도 이러한 직무를 저버린다고 인식하고 작위의무를 이행하지 않은 것으로 보기는 어렵다. 따라서 피청구인의 서류제출 거부행위 및 기록열람 거부행위가 형법 제122조의 직무유기죄에 해당한다고 볼 수 없다.
(2) 또한 피청구인이 감사원장으로서의 권한을 남용하여 감사원 소속 공무원으로 하여금 국회의 서류제출요구나 기록열람요구를 거부하도록 지시하였다는 점을 구체적으로 입증할 만한 아무런 자료가 없다. 따라서 형법 제123조의 직권남용권리행사방해죄가 성립한다고 보기 어렵다.
8. 피청구인을 파면할 것인지 여부
가. 헌법재판소법 제53조 제1항에서 규정한 ‘탄핵심판청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위배가 있는 때를 말한다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조).
감사원은 국가의 세입·세출 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 설치된 헌법기관이다(헌법 제97조). 감사원장은 감사원을 대표하고 소속 공무원을 지휘·감독하며(감사원법 제4조 제2항), 감사위원회의의 구성원이자 의장(감사원법 제11조 제1항)으로서 그 권한 행사가 감사계획의 수립 및 감사기능 수행에 중대한 영향을 미친다. 또한 감사원법은 감사원장이 외부의 영향을 받지 않고 독립하여 감사기능을 수행할 수 있도록 탄핵이나 금고 이상의 형의 선고를 받은 경우가 아니면 면직되지 아니한다고 규정하여 그 신분을 강력하게 보장하고 있다(제8조 제1항 제1호). 감사원장에 대한 탄핵심판에 있어서는 이와 같은 감사원장의 헌법상 지위와 신분보장의 취지가 고려될 필요성이 있다. 결국 감사원장의 파면을 요청할 정도로 ‘중대한 법위반’인지 여부는 법위반 행위가 헌법질서에 미치는 부정적 해악과 감사원장의 헌법상 지위 등을 함께 고려하여 판단하여야 하는바, 감사원장이 감사원의 독립성과 중립성에 위협이 되는 행위를 하여 감사원의 감사기능에 심각한 장애를 초래하였다면 이는 중대한 법위반에 해당할 것이다.
나. 피청구인은 이 사건 시스템 변경을 통하여 주심위원의 열람 없이 이 사건 복무감사와 관련한 감사보고서를 시행하도록 함으로써 국가공무원법 제56조를 위반하였다. 다만 이 사건 시스템 변경은 감사위원회의가 의결한 감사결과의 원활한 시행을 위한 것으로 볼 여지가 있으며, 피청구인에게 특별히 감사결과에 관여하거나 부당한 영향을 미치기 위한 의도가 있었다고 보기도 어렵다.
또한 피청구인은 감사원장으로서 국회 위원회의 현장검증절차에 협조할 의무가 있음에도 불구하고, 감사위원회의 회의록에 대한 열람을 거부함으로써 국회증언감정법 제10조 제4항, 제4조 제1항을 위반하였다. 그러나 ‘감사위원회의 운영 등에 관한 규칙’ 제16조 제1항에 의하면 감사위원회의의 회의는 공개하지 않도록 정하고 있고, 이는 감사원의 직무상 독립성과 정치적 중립성을 확보하기 위한 것으로 보이는 점, 피청구인은 감사위원회의 회의록을 제출할 경우 감사위원들의 자유롭고 심도 깊은 논의가 위축될 우려가 있고 감사원의 독립성과 정치적 중립성에 부정적 영향을 미치게 되어 향후 공정한 감사 수행이 어려울 우려가 있다고 밝히면서, 관례에 따라 교섭단체 간 합의가 있는 경우 예외적으로 감사위원회의 회의록에 대한 열람이 가능하다고 알린 점, 피청구인은 현장검증 당시 대통령실·관저 이전 감사에 관한 보고서를 공개하고, 감사위원회의에 상정한 감사보고서(안)를 비치하였으며 법제사법위원회 위원들의 질의에 대비해 감사위원회의 논의에 참여한 감사위원들을 증인으로 참석하도록 한 점 등을 고려하면, 피청구인이 법질서를 무시하거나 이에 역행하고자 하는 적극적인 의도로 법률을 위반하였다고 보기는 어렵다.
다. 그렇다면 피청구인의 일부 직무집행행위가 헌법과 법률을 위반한 것이기는 하나, 피청구인의 법위반이 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악의 정도가 중대하여 피청구인에게 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도에까지 이르렀다고 단정하기 어렵다. 따라서 피청구인의 파면을 정당화하는 사유가 존재한다고 볼 수는 없다.
9. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 10.과 같은 재판관 이미선, 재판관 정정미, 재판관 정계선의 별개의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
10. 재판관 이미선, 재판관 정정미, 재판관 정계선의 별개의견
우리는 이 사건 심판청구가 기각되어야 한다는 결론에 있어서는 법정의견에 동의한다. 그러나 피청구인이 이 사건 시스템 변경을 통하여 주심위원의 열람 없이 감사보고서를 시행한 행위 및 국회 위원회의 현장검증 시 회의록 열람을 거부한 행위에 더하여, 이 사건 훈령 개정으로 국무총리에게 공익감사청구권을 부여한 행위 역시 헌법 및 감사원법 등에 위반된다고 생각하므로 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 감사원법 제2조 제1항 위반
(1) 감사원은 사정기능을 담당하는 권력기관으로서 직무상 독립성과 정치적 중립성을 중요한 요소로 한다. 회계검사 및 직무감찰을 하는 과정에서 정치적 편향성을 가질 경우 표적감사 내지는 면죄부 감사가 될 개연성이 있어 감사기능의 본래 목적을 충족하지 못하기 때문이다. 특히 감사원의 감사대상기관은 대체로 행정부 혹은 각 부처의 산하기관이므로 행정부의 수반인 대통령의 영향력이 감사원의 감사에 큰 정치적 압력으로 작용할 수 있다. 이 때문에 감사원법은 여러 규정들을 통해 감사원이 감사기능을 수행함에 있어서 외부로부터의 개입을 받지 않고 스스로의 의사결정에 의해 직무를 수행하도록 보장하고 있다.
(2) 감사원이 헌법기관으로 격상된 것은 제5차 개정헌법부터이나, 감사원의 독립성은 감사원의 전신인 심계원 설립 당시부터 보장되어 왔다. 1948. 7. 17. 제정된 제헌헌법은 회계검사기능을 담당하는 헌법기관으로 심계원을 두었고(제95조), 직무감찰기능은 같은 날 제정된 정부조직법에서 대통령 소속하에 설치된 법률기관인 감찰위원회가 담당하도록 하였다(제40조). 이후 1963. 3. 5. 감사원법이 제정되면서 비로소 회계검사기능과 직무감찰기능이 통합된 감사원이 설립되었고, 1963. 12. 17. 시행된 제5차 개정헌법에 감사원에 관한 장이 신설되었다. 1948. 12. 4. 제정된 심계원법은 “심계원은 대통령에 직속하며 국무원에 대하여 직무상 독립의 지위를 가진다.”라고 규정하였고(제1조), 1961. 1. 14. 제정된 감찰위원회법은 “감찰위원회는 국무총리에 소속하며 직무상 독립의 지위를 가진다.”라고 규정하였으며(제4조), 이러한 내용이 1963. 3. 5. 제정된 감사원법에 그대로 이어져 현재는 제2조 제1항에서 “감사원은 대통령에 소속하되, 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다.”라고 규정하게 되었다.
또한 헌법 및 감사원법은 감사원의 인적 조직 및 예산 편성상의 독립성 존중(감사원법 제2조 제2항), 감사원장 및 감사위원의 임기보장, 신분보장, 겸직 및 정치운동의 금지(헌법 제98조 제2항, 제3항, 감사원법 제6조, 제8조, 제9조, 제10조) 등을 규정하여 감사원의 직무상, 기능상의 독립성과 중립성을 보장하기 위한 제도적 장치를 갖추고 있다(헌재 1998. 7. 14. 98헌라2 참조).
(3) 다만, 헌법 및 감사원법은 감사원을 직제상 대통령 소속하에 두도록 규정하고 있고(헌법 제97조, 감사원법 제2조 제1항), 대통령은 감사원장 및 감사위원에 대한 임명권(헌법 제98조 제2항, 감사원법 제4조 제1항, 제5조 제1항), 감사원 직원의 정원에 대한 승인권(제17조 제2항), 사무총장, 사무차장 및 4급 이상 공무원에 대한 임면권(제18조 제1항) 등 감사원의 인적 구성에 관한 여러 권한을 가지고 있어, 감사원의 직무상 독립성과 중립성에 한계로 작용하고 있다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 훈령 개정을 통하여 대통령을 보좌하는 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하였는바, 이는 대통령 소속기관으로서 감사원이 지니는 직무상 독립성의 한계를 더욱 가중시킬 우려가 있다. 그 이유는 아래와 같다.
(가) 국무총리는 대통령을 보좌하며 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할하고(헌법 제86조 제2항), 국무회의의 부의장으로서 정부의 중요 정책을 심의하며, 국무위원 임명제청권, 해임건의권 등을 행사한다(헌법 제87조 제1항, 제3항, 제88조 제3항). 또한 대통령이 궐위되거나 사고로 직무를 수행할 수 없을 때 대통령의 권한을 최우선으로 대행하는 지위에 있다(헌법 제71조). 이와 같이 대통령을 보좌하는 행정부의 제2인자로서 국정 전반에 영향력을 행사하는 국무총리에게 모든 중앙행정기관 및 공공기관의 위법·부당행위에 대한 공익감사청구권한을 부여하는 것은, 행정각부의 장에게 인정된 공익감사청구권한과 달리 행정 전반에 걸친 포괄적인 감사청구를 가능하게 함으로써 감사원의 독립성과 중립성을 훼손할 우려가 있다.
(나) 물론 ‘공익감사청구 처리규정’에 의하면, 모든 공익감사청구에 대하여는 감사원이 감사개시 여부를 독자적으로 판단하여 결정하도록 하고 있다. 그러나 앞서 본 국무총리의 지위와 영향력, 대통령의 감사원 인적 구성에 관한 권한 등을 고려하면, 감사원은 대통령의 명을 받아 직무를 수행하는 국무총리의 의사에 구속되거나 영향을 받을 수밖에 없고, 사실상 국무총리의 감사청구가 있음에도 감사원이 감사개시를 하지 않을 가능성은 기대하기 어려울 것이다.
더구나 ‘공익감사청구 처리규정’은 국무총리로 하여금 감사청구 시 감사원과 미리 협의하도록 규정하고 있는바(제3조의2 후문), 이는 감사원이 감사의 필요성을 판단함에 있어서 국무총리와 긴밀히 소통하고 사전에 의견을 조율하게 함으로써 감사대상 및 범위, 감사방향에 대한 광범위한 행정 개입의 가능성을 증대시킬 수 있다. 비록 이 사건 훈령 개정 이후 국무총리에 의한 공익감사청구가 실제 이루어진 바는 없으나, 이러한 정치적 악용가능성이 있는 조항이 존재하는 것만으로도 감사원에 대한 국민의 신뢰를 손상시키고 감사원을 정치적 공격의 대상으로 전락시킬 위험성이 있다.
(4) 결국 이 사건 훈령 개정은 감사원이 국무총리를 통하여 정치적 편향성을 가진 감사를 할 수 있는 근거로 작용할 우려가 있다. 이는 헌법과 감사원법에 의하여 보장된 감사원의 직무상 독립성을 훼손하는 것으로서 감사원법 제2조 제1항에 반한다.
나. 감사원법 제23조 위반
감사원법은 제24조에서 직무감찰사항을 규정하고, 제22조에서 필요적 회계검사사항을 규정하면서 그에 대한 감사청구권을 국무총리에게 부여하고 있지 않다. 반면, 제23조는 선택적 회계검사사항에 한하여 국무총리에게 감사청구권을 부여하고 있는바, 이러한 내용 및 체계는 1963. 12. 13. 감사원법이 폐지제정된 이래 현재까지 유지되어 왔다.
앞서 살펴 본 바와 같이 대통령을 보좌하는 행정부의 제2인자로서 행정 전반에 관하여 대통령의 명을 받아 포괄적이고 종합적으로 행정각부를 통할할 권한을 가진 국무총리의 지위와 영향력, 헌법과 법률이 감사원의 독립성과 중립성을 보장하고 있는 취지 등을 고려할 때, 감사원법 제23조에 부여된 국무총리의 감사청구권은 이 조항에 규정된 선택적 회계검사사항에 한하여만 제한적으로 인정된다고 해석함이 타당하다.
따라서 이 사건 훈령 개정은 선택적 회계검사사항에 한하여 국무총리에게 감사청구권을 부여한 감사원법 제23조에 반한다.
다. 헌법 제100조 및 감사원법 제12조 제1항 제1호 위반
헌법 제100조는 “감사원의 조직·직무범위·감사위원의 자격·감사대상공무원의 범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.”라고 규정하고 있다. 국무총리의 공익감사청구가 감사원의 기능 및 독립성에 미칠 부정적 영향력이 큰 점을 고려하면, 국무총리에 대한 공익감사청구권 부여에 관한 사항은 감사원의 직무범위에 관한 실질적 변경을 초래하므로 반드시 법률개정을 통하여 이루어져야 한다.
또한 감사원법 제12조 제1항 제1호는 ‘감사원의 감사정책’에 관하여 감사위원회의의 의결을 거치도록 규정하고 있다. 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하는 것은 다른 공익감사청구권자들과 달리 감사원의 감사대상이나 범위에 중요한 영향을 미치는 감사정책의 변경 사항이라고 볼 수 있으므로 위 규정에 따라 감사위원회의의 의결을 거쳐 결정하여야 한다.
그럼에도 피청구인은 법률개정 절차 내지 감사위원회의의 의결 절차를 거치지 않고 이 사건 훈령 개정을 하였으므로 헌법 제100조 및 감사원법 제12조 제1항 제1호를 위반하였다.
라. 국가공무원법 제56조 위반
국가공무원법 제56조는 “모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 이러한 성실의무는 공무원에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무로서 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전 인격과 양심을 바쳐서 성실히 직무를 수행하여야 하는 것을 그 내용으로 한다(대법원 2017. 12. 22. 선고 2016두38167 판결).
피청구인은 감사원장으로서 감사업무의 충실한 수행을 통하여 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지할 의무가 있다. 그런데 앞서 본 바와 같이 피청구인은 이 사건 훈령 개정을 통하여 국무총리에게 공익감사청구권을 부여함으로써 행정부가 감사원의 독립적인 업무에 간섭할 수 있는 통로를 마련하고 감사원을 동원하여 정치적 목적의 감사를 할 수 있는 가능성을 열어주었다. 이는 감사원의 직무상 독립성과 정치적 중립성을 훼손하는 것으로 헌법 및 감사원법 조항에 위반되는 것일 뿐 아니라, 국민 전체를 위한 공익 실현에 반하는 결과를 초래한다. 그러므로 피청구인은 국가공무원법 제56조를 위반하였다.
마. 피청구인을 파면할 것인지 여부
이와 같이 피청구인은 이 사건 시스템 변경을 통하여 주심위원의 열람 없이 감사보고서를 시행함으로써 국가공무원법 제56조를 위반하였고, 국회 위원회의 현장검증 시 회의록 열람을 거부함으로써 국회증언감정법 제10조 제4항, 제4조 제1항을 위반하였다. 나아가 국무총리에게 공익감사청구권을 부여하는 내용의 이 사건 훈령 개정을 함으로써 헌법 제100조, 감사원법 제2조 제1항, 제12조 제1항 제1호, 제23조, 국가공무원법 제56조를 위반하였다.
다만, 헌법재판소법 제53조 제1항에서 규정한 ‘탄핵심판청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위배가 있는 때를 말한다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조).
법정의견에서 본 바와 같이, 이 사건 시스템 변경은 감사위원회의가 의결한 감사결과의 원활한 시행을 위한 것으로 볼 여지가 있고, 피청구인에게 특별히 감사결과에 관여하거나 부당한 영향을 미치기 위한 의도가 있었다고 보기 어렵다. 또한 회의록 열람 거부행위는 감사위원회의 회의록을 제출할 경우 향후 감사위원들의 자유로운 논의가 위축될 우려가 있다는 점을 고려한 것으로서, 회의록 대신 감사보고서 등을 공개하고 감사위원들을 증인으로 참석하게 한 점 등을 고려하면, 피청구인이 법질서를 무시하거나 이에 역행하고자 하는 적극적인 의도로 법률을 위반하였다고 보기는 어렵다. 따라서 위 두 위법행위만으로는 법위반의 중대성이 크다고 보기 어렵다.
나아가 이 사건 훈령 개정 당시 피청구인에게 감사원의 독립성을 해할 적극적 의도가 있었다고 단정하기 어렵고, 이 사건 훈령 개정 이후 국무총리에 의한 공익감사청구가 실제 이루어진 바는 없다.
그렇다면 이상과 같은 위헌·위법행위들을 종합하여 보더라도, 피청구인의 법위반이 임명권자를 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 국민의 신임을 배반한 경우에 해당한다고 인정하기 어려우므로, 피청구인에 대한 파면결정을 정당화하는 사유가 존재한다고 볼 수 없다.}}}
재판관 8명 전원일치로 탄핵이 기각되었다. 주요한 감사원 역할 발언의 위법성이나 표적감사, 부실감사 의혹[3]은 받아들여지지 않았으며, 그 외의 사안에서 아래와 같은 법률 위반은 있으나 파면할 정도의 중대한 헌법/법률 위배는 아니었다는 것이 결론이다.
- 법정의견1: "주심위원의 열람 없이 감사보고서의 시행이 가능하도록 전자문서 시스템을 변경한 행위"는 권한침해로 국가공무원법 위반
- 법정의견2: "국회의 현장검증에서 기록 열람을 거부한 행위"는 국회증언감정법 위반
- 별개의견[뜻풀이][이미선·정정미·정계선]: "훈령을 개정해 국무총리에게 공익감사청구권을 부여한 행위" 또한 헌법 및 감사원법 등의 위반