1. 개요
Shadow Cabinet민주주의 국가에서 야당이 집권할 것을 예상하여 미리 구성하는 내각.
정권교체가 이루어질 경우를 대비하여 야당에서 미리 각 부처의 장관에 걸맞은 인사를 모아 조각(組閣)해놓은 공개된 예비 내각 명단이라고 보면 된다. 따라서 실질적인 권력은 없으나, 당에서 지정해놓은 바에 따라 집권 내각에 대한 저격수로 활동하며 전문성을 갈고 닦는 인재풀 점검 및 육성의 목적으로 쓰인다.
영어 단어 shadow cabinet을 직역하여 '그림자 내각'이라는 말이 흔히 사용되지만, '예비 내각'이라고 번역하는 예도 있다.
2. 특징
일반적으로 대통령제(또는 대통령제에 가까운 이원집정부제)보다는 의원내각제(또는 의원내각제에 가까운 이원집정부제) 국가의 야당이 구성한다. 대통령제는 일반적으로 대통령이 바로 바뀌지 않고 당선 이후 취임까지의 인수인계 기간이 있으므로 이 때 차기 내각을 정하면 되기 때문이다. 또한 행정부와 입법부가 분리되어 있기 때문에 설령 긴급하게 대통령과 여당이 바뀐다고 해도 내각이 바로 해체되지 않으며 정당한 임명절차를 거쳐야한다[1]. 하지만 의원내각제는 여야가 교체되면 기존 내각은 즉시 해체되고 새 여당이 내각을 구성하므로 미리 내각을 예상해둘 필요가 있다.대부분 내각제 국가에서는 국회의원(양원제일 경우 주로 하원의원)이 장관 등 각료로 임명되기 때문에 그림자 내각의 명단에 올라가는 사람들도 대개 현직 국회(하원)의원이다.
단순히 집권을 대비해서 조직됐을 뿐 아니라, 그림자 내각은 해당 부처의 전문가들로 구성되어 정부와 집권 여당의 정책에 대하여 의견 또는 반론을 제시하는 역할도 상당 부분 행한다는 점에서 권력에 대한 비판과 견제의 좋은 예라고도 말할 수도 있으며 정권교체 시 내각 입성이 유력한 의원들로 하여금 선행 학습을 시키는 효과까지 있다. 예를 들어 그림자 내각의 그림자 재무부장관은 주로 재무부의 정책에 관해 의견을 제시하며 견제한다.
내각제 국가들은 대통령제 국가와 달리 의회가 바로 행정부까지 장악하는 식이라 장관을 임명할 때 인사청문회가 없고 총리가 지명하면 바로 군주나 대통령에 의해 장관으로 임명된다. 그래서 그림자 내각의 구성원을 미리 확정 공표해 두면, 언론들이 평상시 각 '그림자 장관'들의 신상을 털어서 하자가 없는지 검증을 해둔다.[2] 이 역시 권력에 대한 비판, 견제로서 긍정적인 역할을 한다고 할 수 있다.
3. 대한민국에서의 현황
대한민국 정치와 각 정당에서는 상설화하기 어려운 제도로 여겨진다. 2005년 '국무위원 인사청문회 의무화'법이 통과되면서 여야를 가리지 않고 정권 교체에 따라 집권당이 바뀔 때마다 내각 각료로 지명된 후보자들의 낙마가 매우 빈번히 일어나고 있기 때문. 이로 인해 비공식적인 그림자 내각 명단을 염두에 두고 있어도 그 명단에 있는 인사를 장관으로 앉히기가 힘들다. 그렇다고 해서 각 당이 당내 정보망을 최대한 동원해 자체적으로 인사 검증을 하자니 분란과 불신이 가중될 수 있다는 우려가 있어 이래저래 어렵기는 마찬가지다. 다만 대통령 선거를 앞두고 유력 대선주자에게 줄을 서서 상대 후보를 열심히 저격하는 언행을 이어가며 사실상의 '그림자 장관' 노릇을 하는 이들, 그렇게 한 끝에 실제로 정권 출범 뒤 각료 후보자로 지명되어 입각하는 이들은 종종 보인다.그림자 내각을 일시적으로나마 실현한 사례도 있긴 하다. 2015년 정의당 제3기 전국동시당직선거에 당대표 후보로 출마한 심상정 의원이 '그림자 내각 구성'을 당내 공약으로 제시했고, 심 의원이 당대표에 당선된 뒤 2016년 2월 대한민국 정당 사상 최초로 정의당 그림자 내각(예비내각)이 탄생했다. 당시 예비내각 각료들을 보면, 국방부 예비장관에 김종대 월간디펜스21 편집장[3], 언론개혁부 예비장관에 추혜선 언론개혁시민연대 사무총장[4], 지방자치부 예비장관에 배진교 전 인천 남동구청장[21], 국토환경부 예비장관에 이현정 대한하천학회 이사, 동물복지부 예비장관에 송치용 대한수의사회 경기 지역 부회장[6]이 임명되었다. 기사
다만 해당 예비내각은 정부 부처 구성과 다른 점이 많아[7] 비판의 목소리가 나오기도 했다. # 정의당 입장에서는 인재 풀이 그리 넓지 않다 보니 몇몇 부처를 통합해 예비내각의 각 부로 삼은 것일 수도 있고, 진보정당이라는 정체성에 맞게 '개혁', '복지', '환경', '동물' 등을 부처명에 의도적으로 포함한 것일 수도 있다. 정의당은 이 예비장관 명단을 1차 예비내각으로 지칭하며 추가 발표가 있을 것이라고 예고했으나, 결국 추가 발표는 없었고 해당 예비내각도 점차 정의당 내에서 흐지부지되었다.
대통령제인 한국에서도 2016년 말에 많이 언급된 용어다. 박근혜 대통령 탄핵심판이 진행되는 과정에서 헌재가 탄핵을 인용할 경우 차기 대통령은 인수인계 없이 당선과 동시에 임기가 시작되기 때문에 미리 내각을 조각해야 하는 상황때문이다. 대통령제에서도 차기 집권을 앞두고 유력 후보나 대통령 당선인이 예비 내각을 사전에 구상하는 사례는 당연히 존재하지만, 의원내각제의 그것과는 성격이 약간 다르다. 기본적으로 의원내각제의 장관들은 이탈리아 등 예외를 제외하면 대부분 현역 의원들을 임명하도록 강제되어 있기에 대부분 정치인인 반면 대통령제에는 관료나 전문가들을 앉히는 경우도 많기에 예비내각을 완전히 구성하기는 쉽지 않다.
4. 나라별 현황
- 아일랜드 하원의 2020 총선 직전 정부는 피너 게일과 무소속 의원들이 여당을 구성했으며, 피어너 팔은 신임과 보완으로 정부 여당에 협력하는 위치에 있었다. 비록 여당에 협력하지만 당시의 피어너 팔은 의회 제1야당으로 당수는 Leader of the Opposition 자리에 있었다. 따라서 이들 역시 자신들의 그림자 내각을 보유한다. 특히 아일랜드는 제3당의 경우에도 자신들의 그림자 내각을 구성한다.
- 독일에서는 그림자 내각이라는 조직을 별도로 의원 사이에서 뽑지는 않지만, 전문가들을 포섭하여 그림자 내각과 비슷한 기능을 수행하는 싱크탱크를 주요 당[8]이라면 거의 당연히 갖고 있다. 이런 싱크탱크를 지칭하는 호칭은 전문가 모임.[9]
- 일반적으로 그림자 내각은 의원내각제 + 양당제 국가에서 주로 존재하며, 다당제 국가의 경우에는 존재하지 않는 것이 일반적이다. 양당제 국가의 경우에는 야당이 차기 선거에서 승리할 경우 대부분의 경우 그대로 집권하게 되기 때문에 그림자 내각의 존재 의의가 있지만, 다당제 국가라면 선거에서 제1당도 과반에 한참 못 미치는 의석인 경우가 대부분이므로 결국 다른 정당들과 연립정부를 구성해야 하며, 이 과정에서 내각의 어느 자리를 어느 당에게 분배할 것인지를 협상으로 정하기 때문에 사전에 그림자 내각을 정해두는 것이 의미가 없기 때문이다. 물론 제3당 이하의 소수정당들도 의석 규모가 웬만큼 된다면 자체적으로 그림자 내각을 꾸리는 경우가 많으나, 의회 행정 및 사무에서 그 지위를 공식적으로 인정받는 일은 드물다.[10]
5. 기타
- 그림자 내각에 등용된 장관들을 보통 그림자 장관이라고 부른다. 예를 들어 그림자 교육부 장관 식으로 부르는 식. 영국의 경우 보통 정부 부처의 지도부 체계가 장관(Secretary)[11]-부장관(Minister)[12]-정무차관[13]-사무차관[14] 순이고, 보통 하원의원이 앞의 셋을 맡으므로 그림자 장관 외에도 그림자 부장관, 그림자 정무차관까지 나올 수 있다. 다만 그림자 총리, 그림자 부총리 같은 용어는 쓰이지 않는다. 그냥 당 대표, 당 부대표 직함을 쓰면 되기 때문이다.
- 의외로 영국 정치의 영향을 가장 직접적으로 받은 캐나다에서는 이 표현 대신에 야당 비평가(Opposition Critic)이라는 표현을 쓴다고 한다.
- 비록 정부에 대항하는 성격을 지녔지만, 어디까지나 집권당에 대항하는 성격이지 국왕에 대해서 대항하는 성격은 아니라는 점을 강조하기 위해서 영국 등 몇몇 영연방 왕국의 의회에서 제1야당[15]을 지칭할 때 국왕 폐하의 충성스러운 야당(His Majesty's Loyal Opposition)이라는 표현을 덧붙인다.[16] 단 이 명칭은 제1야당에만 붙고 제3당 이하의 정당에는 붙지 않는다.[17] 연립 정부에 참여하는 정당들은 연립 여당으로 보며, 신임과 보완(Confidence and Supply)은 정부에 협력하지만 야당의 성격을 띈다.
6. 관련 틀
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| 시나 다케시 | 스기오 히데야 | 마키야마 히로에 | 오카모토 아키코 | |||||||||
| <rowcolor=#FFF> 오키나와 및 북방대책 담당* (지방창생·소비자 및 식품안전대책담당 겸임) | 젠더·공생·고독고립대책 담당 | 어린이정책 담당 | 경제재정정책 담당 | |||||||||
| 이시카와 카오리 | 요시다 하루미 | 니시무라 지나미 | 마부치 스미오 | |||||||||
| * 내각부설치법상 의무적으로 임명. | ||||||||||||
| 국가행정조직 | }}}}}}}}} | |||||||||||
[1] 가까운 예로 박근혜 탄핵 후 2017년 5월 10일 선거 직후 출범한 문재인 전 대통령도 한동안은 전임 정부의 장관들과 일했고 총리 권한대행 유일호에게 새 장관 제청을 맡기기도 했다.[2] 그리고 이들은 현역 정치인들이라 스스로 신상 관리를 잘해두는 편이다. 한국에서도 정치인이 아닌 관료 출신이나 교수 출신을 장관으로 임명할 때보다 선거에도 여러번 나가본 프로 정치인을 장관으로 임명할 때 인사청문회에서 깔끔하게 통과되는 경향이 있다. 물론 정치인들끼리 서로 감싸고 돌아서 그런 것도 있겠으나, 한국처럼 인사청문회에서 사돈의 팔촌까지 가차없이 탈탈 털어제끼는 나라에서는 정치에 발 들이지 않던 먹물보다는 검증으로부터 약점을 잘 숨기고 경우에 따라 역습에도 능수능란한 프로 정치인들이 더 철저한 대비를 해놓고 있다는 의미로 해석할 수 있다.[3] 이후 정의당 소속 제20대 국회의원(비례대표).[4] 이후 정의당 소속 제20대 국회의원(비례대표).[21] 이후 정의당 소속 제21대 국회의원(비례대표).[6] 이후 제10대 경기도의회 의원, 사회민주당 경기도당 위원장.[7] 굳이 따지면 언론개혁부는 정보통신부+문화부, 지방자치부는 내무부, 국토환경부는 환경부, 동물복지부는 농림부+보건부에 대응되는 것으로 보인다.[8] 독일 내 양대 정당인 기독교민주연합이나 사회민주당 등등. 애초에 이 싱크탱크 자체가 콘라트 아데나워에게 20년 가까이 처절하게 선거에서 발리던 사민당이 정권 창출을 위해 설립한 것이 시발점이었다고 알려져 있다.[9] 독일어로는 Kompetenzteam. 현재 독일 제3~4당 포지션인 동맹 90/녹색당에서는 이 호칭 대신에 최고 모임(Spitzenteam)이라는 호칭을 쓴다고 한다.[10] 예를 들어 영국 서민원의 제3당인 스코틀랜드 국민당은 Westminster Frontbench를 구성하면서 수십명의 Spokesperson을 분야별로 지정해놓아 실질적으로 그림자 내각처럼 운용한다.[11] 현대에 들어와서 Secretary of State 직함을 담당 부처별로 분할해 공동으로 쓰는 경우가 많다. 예를 들어 교육부장관이면 Secretary of State for Education 식으로. 물론 재무장관(Chancellor of the Exchequer)처럼 명칭이 완전 딴판인 자리도 있으니 주의.[12] 한국의 장관에 대응되는 직책과 차관에 대응되는 직책 사이에 또 다른 직책이 하나 더 있어서 부장관(副長官)으로 번역한다. 현대에 들어와서 부장관은 대개 Minister of State 직함을 담당 부처별로 분할해 공동으로 쓰는 경우가 많다. 예를 들어 교육부 부장관이라면 Minister of State for Education 식의 명칭을 쓴다. 그런데 띄어쓰기 없이 쓴 '○○부장관' 식의 표현은 혼란을 줄 수 있다. 예를 들어 '교육부장관'을 예로 들면 이게 '교육부(部) 장관'이라는 것인지, '부(部)' 부분을 생략한 '교육 부(副)장관'이라는 것인지 알 수가 없기 때문이다. 띄어쓰기라도 정확히 해줄 필요가 있다.[13] 하원의원이 앉을 수 있는 최하위 각료 직위. 보통 Parliamentary Under-Secretary of State라는 직함을 담당 부처별로 분할해 공동으로 쓰는 경우가 많다.[14] 국가 공무원 집단 중 최고위 직위이다. 이 직책은 하원의원이 아니라 국가 공무원이 맡는다. 보통 Permanent Under-secretary of State라는 직함을 담당 부처별로 분할해 공동으로 쓰는 경우가 많다.[15] 말 그대로 야당들 중에서 하원(단원제면 국회) 의석 수가 가장 많은 정당을 의미한다.[16] 여당에는 국왕 폐하의 정부(His/Her Majesty's Government)라는 표현이 덧붙는다.[17] 영국의 정당 제도가 애초부터 양당제에서 기인하기 때문에 영국과 영연방 국가들에서 양원제에 적합한 관례가 많이 만들어져 있다. 집권여당 중 제일 큰 당에 여왕 폐하의 정부, 야당 중 제일 큰 당에 여왕 폐하의 충성스러운 야당 같은 딱지를 붙이고 다른 정당에는 아무 딱지를 안 붙이는 것도 양당제에서 기인한다. 영국 국회의 의석 배치가 대한민국 국회 같은 반원형이 아니라 두 편으로 나누어 서로 마주 보는 형태로 돼 있는 것도 양당제와 관련이 깊다고 봐야 할 것이다. 물론 영연방 국가여도 뉴질랜드처럼 다당제인 국가들도 많이 있지만 일단 시스템의 뿌리가 영국의 양당제이다 보니 여러 가지 관례가 양당제에서 유래하는 관례들이 이어지는 경우가 많다.