행정구역 개편/도 폐지

도를 폐지하자는 행정구역 개편 논의는 박정희 정부 시절부터 있어 왔다. 현재의 광역자치단체(시, 도) - 기초자치단체(시, 군, 구) 2단계 행정구역을 통폐합해서 인구 100~200만 정도의 광역자치단체로 바꾸자는 것이 정치권에서 지속적으로 논의되고 있다.

이 개편안은 국민의 정부에서도 제시되었다가 참여정부에서는 논의가 많이 사그라들었다. 그러나 이명박 정부 이후 정부의 효율성 제고를 위한 방안으로 적극적으로 검토하면서 다시 수면으로 부상했다. 하지만 박근혜 정부에 들어서면서 도 폐지 논의는 잠잠해졌으며, 이는 문재인 정부와 윤석열 정부에서도 이어지고 있다. 이하에서는 도 폐지 및 도를 대체할 상대적으로 작은 규모의 광역자치단체 출범을 주로 논의하고 있으며, 광역자치단체 자체의 폐지나, 현행 행정구역 시스템에서 도만을 폐지하는 논의도 다루고 있다. 2023년에는 정진석 의원이 개인 차원에서 주장하기도 했다.[1]

2. 도 폐지 대체안

위 지도는 1996년 도 폐지 대안으로 2009년에 걸쳐 전국 48개 광역시 체제로의 행정구역 개편안이며[2], 이명박 정부에서 계획한 안도 크게 다르지는 않다. 실제로 김해를 제외한 마산시, 창원시, 진해시는 창원시로 통합되었고 청원군, 청주시도 청주시로 통합되었다. 제주도 역시 북제주군과 남제주군이 각각 제주시와 서귀포시로 분할 편입되었다. 군위군은 구미시와 통합 없이 대구광역시 밑으로 들어갔다.

다만 초기 개편안은 실질 생활권보다는 인구 수를 맞추기 위해 대충 인접한 지역들을 마구 묶어 놓은 경향이 강하고, 2006년 지역 여건을 반영한 개선판이 제작되었다.[3]

도 존치론 진영은 현상유지를 주장하는 온건파와 특별 · 광역시 제도의 완전 폐지를 주장하는 강경파로 나뉜다. 대한민국의 지방행정학계에서는 후자의 입장을 보이는 학자들이 적지 않다.

도 폐지론의 찬반론을 정리하자면 아래와 같다.

3. 도 폐지 찬성론

도 폐지 찬성론자들은 도 체계가 오늘날의 실질적인 생활권이나 경제권을 제대로 반영하지 못하고 있어 효율적인 지방행정이 이루어지지 못한다고 하여 도를 폐지하고 대도시 중심 행정구역 체계로 재편하자고 주장하고 있다.

이러한 개편안을 찬성하는 측은, 조선 시대부터 이어져 일제강점기에 확정된 현 행정구역 체계는 현재의 행정수요를 효율적으로 반영할 수 없고, 교통시스템과 인터넷의 발달로 과거보다 더 넓은 지역을 한 개의 행정구역으로 묶어도 큰 지장이 없으며, 더 나아가 도 자체가 불필요하다고 주장한다. 지역감정을 촉발한 과거도 있기 때문에 개편이 필요하다고 이야기하고 있다.

도는 현재의 실질적인 생활권이나 경제권을 반영하지 못하므로 광역시나 부(府)로 분할하여 광역자치단체의 규모를 실질 생활권이나 경제권으로 조정할 필요가 있다.
도는 특별시나 광역시와 다르게 도시계획, 상하수도와 같은 광역행정 기능을 온전히 구현하기보다는 기초자치단체인 자치군/자치시와 중앙정부 간을 이어주는 사무를 담당하는 비율이 높기 때문에 광역자치단체로서의 도는 사실상 유명무실해졌다. 다시 말해서, 도는 제대로 된 광역정부(metropolitan government)가 아니라는 것이다.
위와 비슷한 이유로, 도가 과연 광역자치단체이어야 하는 의문도 존재한다. 광역자치단체의 역할은 분할된 각 광역시나 부로 위임하면 되고, 기존의 도의 사실상 후신인 각 광역권별 광역행정기관(광역자치단체가 아닌 행자부 관할의 특별지방행정기관 혹은 각 광역권의 지자체들의 연합체로서)[4]이 해당 광역권에 속하는 광역시와 부들을 조율하면 되는 것이다.
도라는 행정구역은 농경사회에 맞춰진 낡은 제도이다보니 도시화가 많이 된 오늘날에는 맞지 않다.
도라는 행정구역에 기반한 지역감정을 해소할 필요가 있다.
도를 폐지하지 않는 이상 특별시·광역시와 생활권이 겹치는 일부 인접지역[5]의 편입이 실질적으로 불가능하다. 시역 추가확장에 큰 관심이 없는 특별시 및 광역시(시역확장에 관심이 많은 인천 제외)의 소극적인 태도보다는 도역상실을 원치 않는 도청의 반발이 가장 큰 장애 요인이기 때문. 도 폐지 대신에 생활권에 따른 경계조정으로 해결되지 않느냐는 주장에 대해 현실성 없는 보수주의적 입장이라고 반박을 할 수 있다.
특별시, 광역시와 다르게 도는 도시철도, 상하수도와 같은 광역행정 사무를 제대로 다뤄본 경험(노하우)이 빈약하다.
수원시, 창원시 등 거대한 자치시의 광역시 승격요구를 도 폐지로써 일거에 해결할 수 있다.[6]
도 존치론자(광역시 폐지론자)들은 광역시를 폐지하여 도 산하 도시로 환원하면 도-광역시 분리로 인한 광역행정 분절 현상을 해소할 수 있다고 주장하지만, 도는 광역시와 달리 광역행정 중심이 아닌 시, 군 중심의 지방행정을 위한 시스템이고, 광역행정보다 소규모 지방자치를 중시하는 도 존치론자들의 가치관을 고려하면 상하수도, 버스노선 등과 같은 광역행정 기능과 관련된 사무를 자치시, 군으로부터 뺏어 도청으로 사무 재분배에 나설지가 미지수다. 만일 도 환원 후 광역행정 기능 통합이 이루어지지 않는다면 광역행정 분절 현상 해소라는 그들의 주장은 모순적이게 된다.
일부 도 존치론자들의 특별시, 광역시 분할 해체론은 납득할 만한 역사적, 생활권적 명분이 없다.
광역자치단체의 세분화로 공무원 수가 증대됨에 따라 공무원 1인당 담당 주민수가 줄어들어 공공서비스의 질이 개선될 수 있다.
국제적으로 보면 사우디아라비아와 같은 국왕 집권제식의 군주국이 아닌 일본이나 영국과 같은 입헌군주제 국가처럼 왕 역할을 하는 도는 정치사회에는 개입할 수 없는 입장이라면 수상 역할을 하는 일반급 자치시군은 실질적인 행정기관으로서 사실상 입헌군주제 국가와 다를 바 없어보일 수 있다.

이해하기 어렵다면 입헌군주제 국가로 따지면 국왕은 도, 수상 및 총리는 일반 시군이라고 보면 쉽다. 국제적인 시각을 가진 이들 사이에서는 사실상 도 자체가 정치사회에 개입하지 못하는 입헌군주제의 허수아비 국왕들과 다를 바 없다고 주장한다. 사람으로 따지자면 도지사나 입헌군주제의 국왕들은 모두 공통점이 있다는 것이며 모두 총리나 자치 시장이나 군수가 실질적인 정치사회행정을 행사한다고 해도 과언이 아니다.
이와 유사하게 영국 등 입헌군주제 국가에서도 왕제(王制)를 전면 폐지하고 공화제로 바꾸자는 의견들도 나왔다. 도 폐지와 다를 바 없다고 보면 된다.
바로 근접한 나라인 일본도 천황이 정치사회에는 개입할 수 없으며 현직 수상이 내각의 총사령관으로서 실질적으로 나라를 다스린다.
서울과 6대 광역시의 경우 사실상 공화제 성격에 가깝다고 볼 수 있다. 국왕과는 달리 공화제 대통령은 정치사회 직접 개입이 가능하며 일부 국가는 총리 및 수상을 통해서 대리로 맡기는 경우도 있지만 대한민국처럼 대통령 중심제 국가들의 경우 대통령이 직권으로 다스리기에 그렇다.

4. 도 폐지 반대론

도 폐지 반대론자에 따르면 이런 식으로 개편할 경우 강원도 등의 땅만 넓고 사람은 없는 동네는 그닥 얻을 게 없고 땅은 좁고 사람은 많은 수도권은 엄청난 광역시들이 바글거리게 된다는 문제가 생긴다. 경기도만 해도 1300만이니 200만씩 해도 광역시가 7개지만 강원도는 150만밖에 안되니 광역시 1개 정도라 개편 이후 중앙정부에서 광역시별로 공평하게(?) 떡(국비) 1개씩 나눠준다고 치면 엄청난 경제적인 손해를 입게 된다. 지방자치제의 시작부터 경부축 중심의 불균형개발을 염두에 두지 않은 채 갑작스럽게 시작한 관계로, 비경부축 지역인 강원권과 전북권, 전남권 등의 상당수 지방자치단체가 재정자립도 등에서 열악함을 벗어나지 못하고 있다. 한 쪽은 잘 먹여서 거인으로 만들고 다른 쪽은 못 먹어서 난쟁이로 만들었는데 이제와서 서로 공평하게 지자체끼리 경쟁하자고 하면 상대가 될리가 없다.

전국을 광역시나 부로 개편하는 것도 정부와 시(市) 사이의 중간 조정자 역할을 없에는 것이기 때문에 행정상의 문제가 발생할 수 있다.

실제로 현재도 광역시 배출을 못 한 강원특별자치도, 전북특별자치도, 충청북도, 제주특별자치도 등은 광역시를 배출한 도가 광역시 버프로 얻는 파생효과를 얻지 못하고 있다. 예를 들어 지방경찰청만 해도 도 단위 지방경찰청 따로 광역시 단위 지방경찰청 따로 받는 식으로 국비를 이중으로 받으며, 고등법원, 고등검찰청도 주로 광역시 위주로 설치되어 있다.

이게 아무것도 아닌 것 같지만 이런 기관들의 근무자들이 쓰는 돈이 지역경제를 활성화시키고, 인구도 늘려주어 IMF 이후 더 까다로워진 BC분석(비용-편익분석)이 이루어지는 국비지원 사업에 경쟁상대인 타 지자체보다 유리한 입장에 서도록 해준다. 대선공약부터 광역시와 도가 나뉘어 나오고, 광역시 한 곳이 뭐 하나 받으면 다른 광역시도 같은 광역시인데 차별하지 말라는 논리로 따먹는 국비가 상당하다. 대전에 있는 국립중앙과학관 멀티로 국립광주과학관, 국립대구과학관 설립한다니까 바로 부산에서 난리쳐서 국립부산과학관 따낸 사례나, 울산이나 인천에서 광역시인데도 국립대학교가 없다는 논리로 울산과학기술대학교, 인천대학교를 각각 따낸 게 좋은 예.

그러나 현재의 16개 시도를 60여 개로 바꾸면 그만큼 지방정부의 힘이 약화될 것이기 때문에 지방자치제도 실시의 의의에 역행하는 것이며, 이미 기존의 행정구역에 주민들이 익숙해져 있기 때문에 생활권 문제는 행정구역 조정으로 충분히 해결 가능하고, 통합 시 통합지역 내에서 이전의 시군 별로 따로따로 뭉쳐 소지역주의가 판을 칠 가능성이 매우 높다. 게다가 역사, 문화적으로 다른 고을로 인식되어온 곳을 무리하게 통합하려고 할 경우 어떻게 되는지는 이미 부군면 통폐합 등의 일제가 강제로 행한 행정구역 개편으로 증명되어있다.

또한 도비가 없어지면 도내 낙후지역은 치명타를 입는다. 왜 울산광역시 이후로 지방자치제도 하에서 중앙정부가 광역시 승격을 사실상 막아버렸는지 보면 안다.[7][8] 전국적으로 산업지대에서 거둔 세금으로 낙후지역을 먹여살리는 데 쓰고 있기 때문에 낙후된 지역들은 해당 지역 예산만으로는 공무원 월급도 지급 못 하는 사태가 발생할 지도 모른다. 충북 등 광역자치단체에서조차 소방공무원들이 초과근무수당 등을 지급하지 않아 소송까지 간 사례도 있다. 서울조차도 버티다가 소송당할 정도.

결국 행정구역 개편 문제는 고위직을 포함한 공무원 수의 감축 문제, 선거구의 조정 문제, 각종 관변단체 및 지역단체들의 이권과 주도권 문제, 정치적 이데올로기/가치관의 차이(특히 지자체 통폐합 문제에서), 국민들의 정서적 거부감 등이 복잡하게 얽혀 있기 때문에 지역사회의 무지막지한 반발을 불러일으킬 것이 자명하다. 정권이 바뀌면서 위와 같은 대규모 행정구역 개편 논의는 가라앉았지만 자치단체 단위에서의 추진은 계속되는 중.

도라는 행정구역은 천년을 넘은 역사가 있는 제도로, 국민들의 삶도 '도라는 행정구역에 익숙해져 있기 때문에' 이를 폐지하는 것은 우리의 전통을 무시하는 처사가 될 수 있으며[9], 기존의 지역정체성을 훼손할 수 있다. 또한, 도 폐지로 인해 생기는 불편이 더 클 수도 있다. 폐지론자들이 사례로 제시하는 23부제도 결국은 실패로 끝났다.

도급 행정구역의 존폐 유무는 지역감정 문제와는 전혀 상관이 없다. 도에 기반한 지역감정이 문제라면, 분도와 광역시 등으로 전통적 도 체제가 난도질을 당한 지금은 어째서 여전히 도에 기반한 지역감정이 유지되고 있는지부터 설명해야 할 것이다.[10] 외국에서도 법정 행정구역을 여럿으로 묶어 지칭하는 전통적 지방구분법은 수두룩하며 이것은 인위적으로 행정구역을 쪼갠다고 일거에 사라지는 것이 아니다. 이런 논리대로라면 단 한 번도 법적 행정구역으로 존재해본 적이 없는 일본 간토-간사이 혹은 동일본-서일본 사이의 지역감정은 어떻게 설명해야 하는가? 지역감정은 국민 개개인의 의식수준 향상과 사회매체들의 계도로서 해소되는 것이며 이것이 선행되지 않는 상황에서 무턱대고 도를 없애봤자 결과는 여전히 전통적 지방구분법으로 지역감정을 이어나가든가, 아예 쪼개진 지자체들끼리 새로운 지역감정으로 대립하든가 할 뿐이다. 당장 동남권 신공항 논쟁으로 인한 부산권-대구권의 대립이나 오송역-세종역을 둘러싼 충남-충북-세종-대전~~혼파망~~의 갈등이 기존의 도 체제가 유지되어 벌어진 일이던가? 반대로 개편론자들의 열화와 같은 지지 속에 출범한 통합창원시가 정작 구마산-본창원간에 낯뜨거운 내부대립으로 날을 지새우는 현실은 어떠한가? 주민들의 자발적 통합사례라고 칭송받던 삼여 통합 이후 20년이 지나도록 여수시가 통합시청사조차 확정을 못 짓고 오히려 3개청사로 갈라져있는 상황은? 역사성과 생활권 면에서 통합이 당연하다고 여겨졌던 창원-마산이나 3여 지역이 이 지경인데 아예 역사마저 다른 지역들을 억지로 통폐합했을 때의 결과를 긍정적으로 기대할 수 있는 사례가 단 하나도 없다.

무턱대고 도를 폐지하여 광역시나 부로 분할하면 취약지역은 더욱 쇠락할 여지가 있다(특히 강원도 지역). 인구로 보면 경기도와 제주특별자치도를 제외한 도들의 인구는 100만명대 중반 ~300만명대 초반으로 도 전체 합쳐야 광역시 하나에 맞먹는 수준이다. 게다가 여기에 단층제로의 개편까지 겹친다면 그렇게 쪼개진 지역 안에서도 인구수나 정치력 면에서 우세한 지역이 시의회를 장악, 현재도 쉽게 볼 수 있는 지자체 내 편중현상이 아예 몇 개 시군에 걸친 넓은 영역에서 안드로메다 수준으로 터질 가능성이 매우 높다.[11][12] 광명시의 서울편입론자들이 괜히 타지역에 병합되면[13] 우린 죽으니 무조건 서울 편입되고 봐야 한다고 악을 쓰는 게 아니며, 도 중 가장 작은 편이고 청주시로의 편중이 심각한 충청북도청과 도의회가 청주시에 매번 끌려다니는 것을 보면 알 수 있다. 강원도나 제주도는 예외적으로 도 체제로 존치시키면 된다고 하지만 이런 논리대로면 마찬가지로 예외를 두어 존속시켜야 할 도가 한둘이 아니다. 현실적으로 비수도권의 도 중에서 유일하게 인구 300만이 넘는 경상남도조차 부산에 인접한 김해-양산-창원-거제를 제외한 지역은 답이 없는 수준이다.

도 폐지로 말미암아 수도권에 광역시가 우후죽순 생겨나면 수도권 등 특정지역의 집중화를 심화시켜 지역균형발전의 큰 저해 요소가 될 수 있다. 지방에서도 생활권 논리대로라면 울산을 제외한 지방 4대광역시가 더욱 확장되어 양극화만 가중될 가능성이 높고, 반대로 기존 특별시, 광역시의 추가확장이 배제되면 생활권과 행정구역의 일치화라는 도 폐지론의 주장의 설득력이 떨어지게 된다. 또한 충청북도, 경상북도 같은 경우에는 특정 지역에 경제력을 비롯한 각종 역량이 집중되어 있어서[14] 무작정 생활권 기준으로 분리한다면 핵심 지역을 제외한 지역은 재정적 자립이 불가능한 상황에 놓일 공산이 매우 크다.

도라는 행정구역에 맞게 특별지방행정기관(지방병무청, 시/도 교육청 등) 등과 기타 시스템(전화 지역번호, 도로 안내표지판 등)이 짜여진 마당에 도 폐지라는 대규모 개편이 이루어지면 이러한 기관과 시스템들을 전면적으로 개편해야 한다. 여기에 엄청난 비용이 들어갈 것은 당연지사. 설령 기관의 추가는 없이 법령 개정을 통한 관할 조정 등으로 마무리된다 해도 그 과정에서 지리한 법리적 충돌이 수반될 것은 명약관화다.

안그래도 지방재정이 열악한 현 상황에서, 그나마 상당한 규모의 재정을 운용하는 도를 해체하고 광역자치단체를 광역시나 부로 세분화하면 지방정부의 역량이 오히려 감소하고 중앙정부에 대한 의존도가 심화될 가능성이 매우 높다. 일례로 전국적인 코로나 19 유행 사태를 보면 그나마 대규모 인력과 예산을 손에 쥔 광역시/도 체제이니 각종 방역이나 행정집행이 어느정도 굴러갔고 대구경북지역의 병상이 포화상태에 이르자 중앙정부 개입 이전에 시도지사간 요청으로 타시도간 전원 논의가 가능했던 것이지 이걸 대구시장 입장에서 수도권 10여개 광역시장에게 일일이 요청하고 조율한다고 생각해보라. 지금 이상으로 중앙정부의 개입이 심화될 수밖에 없는 구조가 발생한다.[15] 혹은 기초지자체들 간의 분쟁을 중재해 줄 도 단위 광역지자체가 사라지면 60여개 지자체 간의 분쟁을 처리할 곳이 오로지 중앙정부밖에 남지 않게 된다.[16] 폐지론자들은 대안으로 지자체연합체 혹은 중앙정부 직할의 특별지방행정청 설치를 주장하고 있으나, 연합체는 어디까지나 협의체일 뿐 광역지자체와 같은 자체적인 예산 운용이나 행정 등이 어렵고, 자발적으로 형성되는 연합체 체제에서는 어디에도 소속되지 못하는 소외 지자체, 혹은 역으로 여러 연합체에 중복으로 가입되는 지자체 등의 문제가 발생하기 쉽다. 중앙정부 직할 행정청은 지방자치를 강화한다는 본래 취지와는 완전히 배치되는 행보다. 애초에 현 도 체제에서도 얼마든지 가능한 연합체니 행정청이니 하는 보완책을 들고 나오는 시점에서 도 폐지가 전혀 해법이 되지 못함을 인정하는 것이나 마찬가지다. 한국과 비슷하게 근대 이후 중앙정부가 강력했던 프랑스·타이완·일본도 지방분권을 실현하기 위한 방법으로 오히려 강력한 광역지자체를 신설·재편하지 광역지자체를 공중분해시키자는 발상은 나온 바가 없다.[17][18] 이런 사례들을 보면 오히려 한국의 도 체제는 전국을 10여개 내외의 지자체로 집중 관리할 수 있으니 이들로서는 아주 오래된 미래이자 희망사항이라고 할 만한 것인데 그것을 자기 손으로 해체시켜버리려는 행보는 납득하기 어렵다.

'생활권 기반의 행정구역 개편'이라는 것이 말처럼 쉬운 게 아니다. 생활권이라는 것은 칼로 무 베듯이 딱딱 나뉘는 것이 아닌데다 한 지역의 거주민이 하나의 생활권으로 정해지는 것도 아니다. 예컨대, 도로개발이나 상권의 발달 등의 개발로 인하여 생활권이 변하는 일은 얼마든지 있을 수 있으며, 설사 한 지역에 거주한다 하더라도 직장의 위치나 성향 차이 등에 의해 얼마든지 생활권이 갈리는 경우가 허다하다. 이러한 사례는 너무 많아 일일이 예를 들기도 어려울 정도. 이쯤되면 다들 이해하겠지만 생활권 기반 행정구역 개편은 현 시군급 기초지자체가 아니라 읍면동급 말단행정구역까지, 심지어는 리/통급 단위까지도 손대야 하는 초대형 공사인데다,[19] 그것을 성공한다 쳐도 그것의 영속성이 없기 때문에 얼마나 오래갈지도 의문인 사업이다.[20] 그럴 시간과 행정력이 있으면 차라리 아직 미약한 지자체 간 통합 거버넌스를 발전, 확대시키는 것이 훨씬 효율적이다.

자치단체의 단층화라는 것이 겉보기에는 효율적으로 보이겠지만, 넓은 지역을 효과적으로 관리하기 위해서는 각종 일반구청이나 출장소가 설치되므로 결과적으로는 지방정부의 규모가 증대되어 공무원 수가 늘어나고 시민의 세금 부담이 늘어날 수 있다.[21] 일례로 COVID-19 당시 송파구청 선별진료소 앞에 엄청나게 늘어선 줄이 전국적으로 화제가 된 적이 있는데,# 60만이 넘는 인구를 오로지 구 보건소 단 한 곳에서 처리하니 평상시에야 효율적으로 보일지 몰라도 유사시에는 미칠듯한 과부하에 걸릴 수밖에 없는 것이다. 또한 지방의 경우 안그래도 인구가 고령화되는 상황에서 대면 서비스를 제공할 행정관서를 마구잡이로 줄일 수도 없고 그렇다고 기존 시설을 유지한다면 통폐합과 개편의 의미가 없다. 행정기관들의 규모는 칼로 무 썰듯이 인구 줄어든다고 공식대로 함께 줄어드는 것이 아니며, 새로 분할되는 광역행정구역들이 저마다 최소한의 공무원단 규모는 유지해야 하기 때문에 결국 구조조정 효과는 보기 어렵다.[22] 이쪽은 경제적 자유주의 성향을 보이는 사람들 중 일부[23]도 이런 입장을 보이기도 한다.

5. 관련 문서

도주제 논의: 일본의 도도부현을 통폐합해서 지방 분권을 강화하자는 논의. 국내에선 도 폐지 반대론자들이 이 논의를 참고하고 있다.

[1] #[2] 자세한 내용은 〈마지막 남은 개혁@2001〉이라는 단행본을 참조하면 된다. 관련 저자들 중 한 명이 바로 2016년 박근혜 정부 당시 국민안전처장관 인선 때 논란이 되었던 박승주이다.[3] 초기안에서 남해군, 완도군, 신안군, 울릉군은 어느 자치단체에 속하는지 알기 어렵고, 후기 판본은 경상북도 울릉군이 포항시 앞 가까이에 포함했다. 순천시는 쪼개졌으며, 철원군은 단독으로 존재한다. 실제로 시행된다면 철원은 경기도 연천 · 포천에, 가평은 춘천 권역에 묶이는 게 자연스럽다. 가평과 철원이 각각 독립된 자치단체로 남을 가능성은 매우 적다. 그리고 기존 특별 · 광역시의 추가 확장은 싫었는지, 부천시와 광명시는 각각 독립적인 도시로 존치시켜 놓았다. 다른 버전에서는 이 둘이 서울이나 인천과 통합되어 있기도 하다. 가장 위쪽의 2006년 국회 특위 개편안짤에서는 광명시와 과천시가 통합하는 것으로 나와있는데, 이 둘이 진정으로 통합되기보다는 서울로 편입하는 쪽으로 잡았던 것으로 보인다.[4] 수도권을 예를 들자면, 가령 '경인광역행정청'이라든가.[5] 서울의 경우 광명시, 고양시 덕양구 중 옛 신도면 지역, 하남시 중 옛 서부면 지역 / 부산과 양산ㆍ김해ㆍ진해 / 대구와 경산 / 대전과 계룡[6] 경기도의 주요 기능을 맡고 있는 곳은 경기북부의 의정부와 경기남부의 수원이 있다. 특히 수원시는 오래전부터 자급자족이 가능하여 경기도의 수부역할을 하였고 경기도의 모든 행정, 경제, 문화 등이 집약된 곳이다. 따라서 수원시와 경기도는 광역시 승격요구와 경기도 폐지에 관한 둘 중 하나의 안건이라도 논의가 쉬운일은 아니다.[7] 이 울산광역시마저도 다른 광역시와 달리 광역시로서의 자격이 유일하게 언급되는 상황이다. 인구밀도도 창원보다 낮아서 도시 관리가 타 광역시보다 잘 안 되는 것이 사실이다.[8] 참고로 세종특별자치시의 경우 실질적으로는 충청남도 연기군이 승격한 형태이지만 엄연히 특별법에 의한 신설이다.[9] 심지어 일제강점기 때조차 유지되었다.[10] 애초에 도 기반의 현대적 지역감정 자체가 남북분도와 직할시 체제가 나타난 20세기 중반 이후에 본격적으로 터져나왔다.[11] 현재도 인접시군과 국회의원 선거구가 통합된 지역에서는 백날 국회의원 투표해봐야 인구 많은 옆동네 출신이 당선되고 지역은 갈수록 낙후되어 더더욱 선거구 독립은 멀어지는 악순환이 계속되고 있다. 이게 국회의원 레벨이 아니라 보다 생활과 밀접한 시장, 시의회라면 어떻겠는가?[12] 부군면 통폐합 이후 중심지를 뺏긴 지역들이 수도권을 제외하면 대부분 읍 타이틀조차 걸지 못하고 있음을 볼 수 있다. 개발이 몰빵된 수도권이나 광역시에 편입된 지역을 제외하고, 중심지를 뺏긴 이후에 그나마 읍이라도 단 지역은 남한 내 전체 75곳 중 17곳 정도. 태인군-신태인읍, 청안군-증평읍, 장기군-구룡포읍, 정의군-성산읍(혹은 남원읍) 같은 사례까지 어거지로 쳐줘도 21곳에 불과하다. 심지어 수도권인데다가 전방지역도 아닌 죽산, 양성, 진위, 양지조차 면이다.[13] 특별시, 광역시 추가확장이 배제된 단층제 개편의 경우, 광명은 부천시에 강제병합될 가능성이 가장 높다. 그 다음으로는 안산시흥권.[14] 특히 충북은 그야말로 청주시 하나로 굴러간다고 해도 과언이 아니다. 경북도는 그나마 도청이 북부로 옮겨오기라도 했고, 경남은 진주에 지거국인 경상국립대학교라도 있지.[15] 비슷한 사례로 일본은 2020년 4월 2주 현재 47개 도도부현 체제에서 도쿄도의 가용자원이 턱없이 모자란 상황에서 수도권 인근 지자체와의 협조체제는 지지부진하다.[16] 당장 시흥시/교통 항목을 들어가보라. 여긴 경기도청 중재도 씹는다.[17] 일본은 메이지유신 이후로 몇차례에 걸친 지자체 통합에 이어 현재는 도주제를 논의하고 있고, 타이완은 불발되기는 했으나 한때 전국을 6개 광역지자체로 재편하려 했으며 현재는 타이중, 타이난, 가오슝 3곳에서 시-현을 통합시켰다. 프랑스는 기존의 데파르트망 위에 레지옹이라는 한 겹을 더 씌워서 옥상옥 구조를 만들어가면서까지 지자체의 권한을 집중시켰다.[18] 심지어 대표적인 연방제 국가인 독일도 통일 후 기존 구 동독 지역 14개 구를 다시 5개 주로 환원시켰다.[19] 실제로 많은 경우, 특히 하천 너머 월경지 정리 시에는 통, 반 단위로 행정구역이 정리된다. 말 많은 금천구의 안양천 서편 월경지도 독산1동의 일부일 뿐이다.[20] 웅상이 대표적인 케이스로 원래 양산군 시절에는 이동수요가 적은 한적한 농촌지역이라 이 정도로 생활권 문제가 불거지지 않았지만 개발이 진행되고 부산 방면 통근통학인구가 늘어나면서 문제가 커졌다. 칠곡군도 원래 왜관읍 지역은 대충 대구 생활권이었지만 구미시가 커지고 주변의 북삼읍과 석적읍등이 개발되면서 생활권이 쪼개졌다. 이 외에도 구 연기군은 세종특별자치시로 개발, 개편되면서 과거 생활 중심지였던 공주시가 오히려 행정복합도시의 생활권에 종속되는 역전현상이 나타났으며, 화성, 오산 지역은 1949년 수원읍이 수원시로 승격하면서부터 수원군이 화성시로 개칭되고 이후 오산읍이 오산시로 분리되어 같은 도시 안에 행정구역이 3개시로 분리됐지만, 1967년 경기도청의 수원 이전과 함께 수원시가 농업 도시에서 공업, 첨단산업 기반의 도시로 개발되어 경기도의 수부도시가 되고 수원화성이 유네스코에 등재되면서 경제, 관광, 행정, 문화 등 수원으로의 도시권 범위에 포함되고 있다.[21] 조선 말기 23부제가 폐지된 가장 큰 이유도 이 비대해진 지방행정조직을 지탱할 재원이 없었기 때문이다. 심지어 조선시대에는 돈이 많이 든다는 이유로 도소재지 부윤, 목사에게 도 관찰사를 겸임시키는 경우가 예사였다.[22] 일례로 울산광역시청의 공무원 총수는 2018년 6월 현재 3507명으로 경상남도청의 5441명의 64.4%에 달하고 있다.[23] 광역행정 발전 및 광역단위 도시개발보다는 작은정부론을 중시하는 부류.

행정구역 개편/도 폐지

1. 개요

2. 도 폐지 대체안

3. 도 폐지 찬성론

4. 도 폐지 반대론

5. 관련 문서

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