| 1975년 4월 29일, 베트남 전쟁 당시 사이공에 위치한 '주 베트남공화국 미국대사관'에서 헬기로 철수하는 대사관 직원들의 모습. | 2021년 8월 15일, 미국-아프가니스탄 전쟁 당시 카불에 위치한 '주 아프가니스탄 미국대사관'에서 헬기로 철수하는 대사관 직원들의 모습. |
1. 개요
外交公館 撤收 / Withdrawal of diplomatic missions한 국가의 대사관이 더 이상 외교공관으로서의 역할과 책임을 다할 수 없을 것이라 판단되는 경우와 설치 지역의 준 위기 비상사태로 인하여 파견 외교관의 안전을 보장하지 못함에 따라 더 이상 접수국에 외교관 파견을 할 수 없을 시에 시행되는 조치.
일반적으로 내전이나 국가 비상사태(원자력 사고, 테러, 전쟁 등)가 발생하여 외교공관이 위치한 국가의 존립이 위태로워지거나 국가 간 관계가 단교 수준의 파국으로 치닫을 경우 결정되는 가장 최후의 수단이다. 언론을 비롯한 일반인들은 보통 '대사관 철수'라고 부른다.
2. 주요 내용
재외국민보호를 위한 재외공관의 영사업무 처리지침
제20조 (해외위난상황 발생시 영사조력)
①재외공관은 주재국 내 해외위난상황 발생시 공관장을 중심으로 비상근무체제를 실시하며, 주재국 관계기관과 언론 등을 통해 사태 현황을 파악하여 본부(재외동포영사실, 지역국, 대변인실 등)에 지체없이 보고하고 필요한 경우 관련부처에도 통보하여야 한다.
②재외공관은 해외위난상황 발생시 주재국 관계기관, 영사협력원, 한인단체, 공관비상연락망 등을 통하여 우리 국민의 체류현황 및 피해유무 등 관련사항을 파악하고 비상연락체제를 유지하여야 한다.
③해외위난상황 발생으로 재외국민이 대피해야 할 것으로 판단되는 경우 재외공관은 다음 각 호의 사항 등을 포함하여 단계별 상세 대피계획을 수립하여야 한다.
1. 대피 대상 및 일시
2. 집결지 및 주재국내 이동 수단
3. 전세기 필요시 기착일시 및 기착가능 공항
4. 전세기 이착륙시 주재국 협조사항
5. 인접국 재외공관의 지원 필요 여부
④재외공관은 관련정보 교환, 대응방법 협의, 유사시 협조요청을 위하여 주재국 관계기관 및 주요 우방국 공관(UN 등 국제기구 포함)과 긴밀한 협력관계를 유지하여야 하며 필요한 경우 공관직원을 주재국 관계기관과 협의 후 연락관으로 파견할 수 있다.
⑤해외위난상황 발생으로 재외국민이 사망한 경우 관계기관이 시신 처리과정에서 피해자 가족의 동의 없이 시신을 화장 또는 매장하는 등 임의로 처리하지 않도록 협조를 요청하여야 한다. 다만, 이 경우 주재국의 관련법령을 고려하여야 한다.
⑥해외위난상황 발생으로 주재국 정부가 보상을 하는 경우에는 재외국민에게 수령 절차를 안내하고 주재국 관계기관에 적정하고 신속한 보상이 이루어지도록 요청하여야 한다. 또한 본부로부터 구호금, 의연금 등을 수령하는 때에는 관할지역 내 피해 규모 등을 감안하여 적정하게 분배하여야 한다.
⑦재외공관은 해외위난상황 발생시 이 지침 외에「재외국민보호 현장조치 행동메뉴얼」을 따라야 한다.
제20조 (해외위난상황 발생시 영사조력)
①재외공관은 주재국 내 해외위난상황 발생시 공관장을 중심으로 비상근무체제를 실시하며, 주재국 관계기관과 언론 등을 통해 사태 현황을 파악하여 본부(재외동포영사실, 지역국, 대변인실 등)에 지체없이 보고하고 필요한 경우 관련부처에도 통보하여야 한다.
②재외공관은 해외위난상황 발생시 주재국 관계기관, 영사협력원, 한인단체, 공관비상연락망 등을 통하여 우리 국민의 체류현황 및 피해유무 등 관련사항을 파악하고 비상연락체제를 유지하여야 한다.
③해외위난상황 발생으로 재외국민이 대피해야 할 것으로 판단되는 경우 재외공관은 다음 각 호의 사항 등을 포함하여 단계별 상세 대피계획을 수립하여야 한다.
1. 대피 대상 및 일시
2. 집결지 및 주재국내 이동 수단
3. 전세기 필요시 기착일시 및 기착가능 공항
4. 전세기 이착륙시 주재국 협조사항
5. 인접국 재외공관의 지원 필요 여부
④재외공관은 관련정보 교환, 대응방법 협의, 유사시 협조요청을 위하여 주재국 관계기관 및 주요 우방국 공관(UN 등 국제기구 포함)과 긴밀한 협력관계를 유지하여야 하며 필요한 경우 공관직원을 주재국 관계기관과 협의 후 연락관으로 파견할 수 있다.
⑤해외위난상황 발생으로 재외국민이 사망한 경우 관계기관이 시신 처리과정에서 피해자 가족의 동의 없이 시신을 화장 또는 매장하는 등 임의로 처리하지 않도록 협조를 요청하여야 한다. 다만, 이 경우 주재국의 관련법령을 고려하여야 한다.
⑥해외위난상황 발생으로 주재국 정부가 보상을 하는 경우에는 재외국민에게 수령 절차를 안내하고 주재국 관계기관에 적정하고 신속한 보상이 이루어지도록 요청하여야 한다. 또한 본부로부터 구호금, 의연금 등을 수령하는 때에는 관할지역 내 피해 규모 등을 감안하여 적정하게 분배하여야 한다.
⑦재외공관은 해외위난상황 발생시 이 지침 외에「재외국민보호 현장조치 행동메뉴얼」을 따라야 한다.
일반적으로 대사관을 비롯한 주요 외교공관은 해당 파견국가(접수국)의 치안과 안보에 큰 문제가 있다고 하더라도 최우선으로 보호되는 공간 중 하나이다. 때문에 국가비상사태가 발생하는 경우에도 군대와 경찰이 가장 먼저 배치되는 지역이다.
그럼에도 불구하고 접수국이 멸망할 위기에 몰리는 등의 상황으로 인하여 해당 국가로부터 파견 대사와 공사, 영사 등의 외교관, 외교공관 직원들의 안전과 교민들의 안전을 보장받을 수 없을 시에는 재외공관을 접수국과 지역으로부터 완전한 철수를 하게 되는데 이를 '외교공관 철수'라고 부른다.
본래 미국, 영국과 EU 등 서방 국가의 외교공관 철수 조항 및 권고사항에 따르면 철수하는 주재국 외교공관과 외교관들은 해당 접수국으로부터 최우선적으로 보호받아야 한다. 하지만 보통 이 상황에서는 완전한 안전을 보장받지 못하는 경우가 많으며 테러와 납치 등의 사태가 발생하여도 주재국 외교공관 내에서는 사실상 해결이 불가능하다.
외교공관 철수는 해당 접수국과의 관계를 고려한 최후의 수단이기 때문에 결정 역시 무척이나 신중하며 접수국과 주재국의 국가원수[1]의 승인이 필요하다.
3. 절차
| 기밀문서와 컴퓨터를 소각하는 '주 아프가니스탄 미국대사관'의 모습. |
보통 이 절차가 시작될 쯤에는 이미 해당 국가의 상황이 최악으로 변하였음을 의미한다.[2] 해당 접수국 국가원수의 승인을 받을 수 없는 경우도 존재한다.[3] 이 절차는 각국마다 세부적으로는 다르지만 일반적으로 아래 절차와 비슷하게 진행된다.
절차는 다음과 같다. 일단 파견국 외교부와 파견 외교관이 국제전화로 회의를 하여 철수 여부에 대한 최종 결정을 하게 된다. 철수가 결정되면 파견국 외교부는 외교공관의 철수 의사를 팩스를 통하여 접수국에 알리는 것으로 절차가 시작된다.
이 때부터는 철수를 담당하는 부서와 해당 국가에 거주 중인 교민들을 안전하게 본국과 제3국으로 피신시키는 부서로 나뉘어 진행되게 된다. 먼저 해당 거주국 교민들의 인원과 거주지를 확인한 후 귀국의사를 확인한 뒤에 외교공관으로 소집을 한다.
이후 대사관과 영사관을 비롯한 외교공관에서는 각종 기밀문서와 국가 정보가 담긴 컴퓨터들에 담긴 문서 자료를 출력한 후 삭제하거나 소각 및 폐기한다. 그 외에도 무력화시켜야 하는 장비가 있으면 이를 행하는데 아프간 철수 때 K2 소총을 무력화시킨 사례가 있다.[4]
외교공관 내에서의 철수가 막바지에 이르면 외교공관 직원들은 나머지 주요 문서들과 여권, 그리고 개인 소지품을 간단히 챙겨 공항이나 항구, 역이나 국경 쪽으로 이동하게 된다.
이때 대사관이 위치한 지역의 치안이 불안정한 경우에는 접수국의 군경에게 호위를 받을 수 있다. 국외로 나갈 수 있는 시설에 도착한 뒤에는 기밀 문서, 여권과 개인 소지품을 제외한 챙길 수 없는 모든 짐을 버리고 국경을 넘게 된다.
4. 사례
| 2021년 8월 15일. 밤낮을 가리지 않고 소각되는 기밀문서들과 철수를 하는 아프가니스탄 주재 미국대사관의 모습. |
- 대한민국은 중화민국, 베트남 공화국, 크메르 공화국, 소말리아, 리비아, 예멘, 이라크, 시리아, 아프가니스탄 이슬람 공화국, 수단 공화국 공관을 폐쇄하거나 철수시킨 사례가 존재한다. 1991년에 발생한 소말리아 대사관 인원들의 탈출기를 담은 영화 모가디슈가 2021년 개봉하기도 했다. 이 중 중화민국에서의 공관 철수는 2번 있었는데 한 번은 국공내전, 다른 한번은 한중수교 때 일이다. 중화민국은 하나의 중국 원칙에 따라 단교한 것이어서 공식적인 국가승인만 안 할 뿐이지 실제로 주 타이베이 한국 대표부가 있어서 실제로는 재외공관이 대만에 있다.
- 대한민국에서도 외교공관들이 철수한 사례들이 있다. 미국은 6.25 전쟁 당시 주한외교공관을 서울에서 부산으로 옮겨 운영하였다. 영국 역시 6.25 전쟁 때 서울 정동에 위치한 외교공관을 철수시켰다. 이 과정에서 비비안 홀트 주한 영국공사[5]가 조선인민군에 의하여 납북되었다가 1953년에야 석방되었다. 다만 한국이 완전히 멸망하지는 않았기 때문에 어느 정도 전선이 안정되자 외교공관들도 하나둘 자리만 옮겨 복귀했고 전후 다시 서울로 이전했다. 소련 영사관은 6.25 전쟁 이전에 서울에서 완전히 철수했고, 1990년에 수교하기 전까지 외교공관을 설치하지 못했다. 주한 중화민국 대사관은 중화인민공화국과의 수교로 인해 1992년 철수했고 대신 광화문 앞에 주한 대만 대표부를 신설했다.[6]
| 중국이 휴스턴 총영사관 철수 전 기밀문서를 소각하는 모습 |
- 국교단절까지 가는 상황이 아니라고 하더라도 외교관계 악화로 인한 폐쇄 명령으로 외교공관을 철수하는 경우도 있다. 가장 최근에 있었던 사례는 2020년 7월에 미국-중국 무역 전쟁으로 인한 갈등으로 발생한 폐쇄 명령으로 미국과 중국이 각각 휴스턴 중국 총영사관과 청두 미국 총영사관을 철수시킨 사례가 있다.
- 2022년 2월 24일 우크라이나-러시아 전쟁 직전 러시아 대사관이 외교문서를 소각하는 모습이 포착되었으며 전쟁으로 인해 대부분 서방 국가들이 외교공관을 철수했다. 이미 미국 대사관, 영국 대사관, 독일 대사관은 철수를 완료했다. 다만 프랑스 대사관은 우크라이나에서 철수하지 않고 주재하고 있으며 대한민국 대사관 역시 우크라이나 교민들이 완전히 철수할 때까지 우크라이나에 계속 주재하기로 했으며 키이우에서 체르니우치로 옮겼다.그러나 2022년 5월 우크라이나군이 어느 정도 선전하자 대한민국 대사관, 미국 대사관, 영국 대사관을 포함한 각 국가들의 대사관이 다시 키이우로 복귀했다.
[1] 한국의 경우는 대한민국 대통령[2] 예를 들어 반군이라고 해도 외국 대사관에 대한 안전을 보장하는 등 선을 지킨다고 판단되면 대사관이 철수하지 않는다. 물론 이때는 반군이 노보러시아 같이 기존 정부에 대한 정치적 반대 목적으로 들고 일어났기 때문에 국제사회의 인정을 필요로 한다는 조건이 꼭 붙는다. 2021년 아프가니스탄 철수 당시 탈레반도 중국에 대해서는 안전을 보장하였기 때문에 외교공관은 그대로 유지 중이다.[3] 이 경우 실제 사례가 있다. 소말리아 내전 당시 소말리아에 있었던 주요 외교공관들은 소말리아 대통령에게 외교공관 철수를 통보하고 승인을 받기도 전에 국가 치안이 공백상태로 변하면서 그대로 제3국이나 자국으로 철수하였다.[4] 외교공관에서는 주재국에서 수집한 정보가 담긴 중요한 외교안보 문서나 국가안보에 직결된 기밀 문서를 보관하고 있는 경우가 있기 때문이다. 만약 적대세력이 외교공관을 점거할 경우 기밀사항이 누출될 수 있기 때문에 아예 소각, 폐기처분하는 것이다.[5] 대사관으로 승격된 건 1957년.[6] 구 주한 중화민국 대사관 터에 주한 중화인민공화국 대사관이 있다.