1. 개요
개헌(改憲) 또는 헌법개정(憲法改正)은 헌법전이 정한 절차에 따라 헌법의 동일성을 유지하면서 헌법전의 내용을 수정·삭제·추가하는 것을 의미한다. 헌법개정은 기존의 조항을 그대로 둔 채 개정조항만을 추가하여 나가는 증보형식 유형(amendment)과 기존의 조항을 수정·삭제하거나 개정조항을 삽입하는 유형(revision)으로 구분된다. 대한민국을 포함하여 세계 대다수의 국가는 헌법개정에 있어서 후자의 방식을 선택하고있지만, 미국과 대만같은 국가들의 경우 전자의 유형을 채택하고있다. 논외로, 헌법은 개정의 난이도에 따라 경성헌법과 연성헌법으로 분류하는데, 자세한 내용은 여기를 참고.2. 국가별 개헌
2.1. 대한민국
2.1.1. 대한민국의 개헌 절차
대한민국 헌법 제10장은 개헌이 확정되기 위하여 필요한 절차를 규정하고 있다. 그 내용은 다음과 같다.
대한민국 헌법 제128조 ① 헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.
②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.
대한민국 헌법 제129조 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.
대한민국 헌법 제130조 ① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.
②헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
③헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.
②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.
대한민국 헌법 제129조 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.
대한민국 헌법 제130조 ① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.
②헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
③헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.
대한민국 헌법 제130조에 따르면, 대한민국에서 개헌은 국회의원 3분의 2의 찬성과 국민투표 과반의 찬성을 얻어야 시행가능한, 가장 복잡한 입법활동이다. 이는 대한민국 헌법을 마음대로 개정하여 독재로 빠지는 일을 막기 위함으로, 국민투표제를 통한 직접민주주의를 도입하여, 개헌에 대한 선택과 책임을 국민에게 직접적으로 부여하고 있다.
이에 의회정치에서는 매 총선마다 개헌선 및 개헌저지선이 언급되곤 한다. 2012년 제19대 국회의원 선거 이후 현재까지의 국회의원 정원은 300명이기 때문에, 위의 법 조항을 따르면 개헌선은 최소 200석 이상이며, 개헌저지선은 최소 101석 이상이다.[1] 이에 대한 자세한 사항은 해당 문서 참조.
2.1.2. 대한민국의 개헌 역사
2017년 기준 대한민국 헌법의 번호가 10호인데, 이 말은 초대헌법에서부터 헌법 개정이 9차례 있었다는 뜻이다. 헌법이 크게 바뀌면 국가의 기본 틀이 바뀐 것과 동일하기 때문에 관습적으로 개헌을 기준으로 몇 번째 공화국인지를 정한다.
2.1.3. 대한민국의 개헌 논의
2.2. 미국
2.2.1. 연방 헌법의 개헌 방식
미국은 50개의 주가 하나의 연방을 구성하는 국가이며, 주와 연방에 별개의 헌법이 존재한다. 연방 헌법은 증보식(Amendment) 헌법을 채택하고 있어, 새 헌법에서 옛 조문을 삭제하는 것이 아니라 해당 조항을 무효화시키는 조항을 추가하는 방식으로 개헌이 이루어진다.[2] 따라서 미국 헌법은 연방 성립 당시 본문 7개조의 원문이 그대로 남아 있고, 수정헌법 조항을 그 뒤에 덧붙여가며 여타 권리장전 및 부속조항을 만들어왔다.
2.2.2. 연방 헌법의 개헌 절차
연방 헌법을 수정하기 위해서는 연방의회 3분의 2 이상 또는 미국을 구성하는 50개의 주 가운데 3분의 2 이상의 주 대표[3]가 모인 헌법회의에서 수정안을 발의할 수 있다.[4] 발의된 수정안은 각 주의 주의회를 통해 4분의 3 이상의 주가 비준하거나, 4분의 3 이상의 주 대표가 참여하는 헌법회의에서 비준되어야 한다. 전자의 경우 수정안을 비준한 주가 미국 전체 주의 4분의 3 이상(38개 이상)이 되는 순간 수정안은 정식으로 수정헌법으로 효력을 발휘하게 된다(즉, 비준하지 않은 나머지 주들에게도 이를 준수할 의무가 생기는 것.)
수정안 작성과 주정부의 수정 절차 관리는 국립문서기록보관소(National Archives and Records Administration)에서 맡고 있으며, 각 주의 수정안 통과 방식의 법적 정당성은 국립문서기록보관소 소속의 연방관보국(Office of the Federal Register)에서 교차 확인하며 이들이 보증해야만 주정부의 수정안 통과는 공식적으로 인정된다.[5] 수정안은 38개의 주가 통과하자마자 수정헌법으로 효력을 발휘한다.#
이러한 특성으로 인해 미국 연방헌법은 세계적으로도 고치기 어려운 경성헌법의 대표적인 사례로 평가받고 있다. 이 복잡한 절차 때문에 건국 이래에 통과된 수정헌법은 240년 동안 오직 27개이다.
2.3. 호주
호주의 개헌은 3가지의 과반을 충족해야 한다. 양원 과반, 전체 과반, 주 과반. 양원 과반은 말 그대로 호주 의회의 상원과 하원에서 각각 과반이 찬성해야 하며, 국민투표에서 전체 유권자의 절반 이상이 찬성해야 하고, 준주를 제외한 6개 주[6] 중 과반을 초과하는, 즉 4개 주 이상의 찬성이 필요하다.즉, 호주 유권자의 과반이 찬성했더라도 6개 중 3개 주 이하에서만 찬성률이 과반이 넘었을 경우 개헌은 부결되는 것이다. 반대로 6개 중 4개 주 이상에서 찬성률 과반을 달성했지만 호주 유권자 전체의 찬성률이 과반 이하인 경우에도 마찬가지로 개헌은 부결된다.
따라서 호주 헌법 역시 세계적으로 고치기 어려운 헌법으로 평가받으며, 총 45번의 개헌안 중 가결된 개헌안은 단 8개 뿐이다. 물론 이 분야 끝판왕인 캐나다에 비하면 양반이긴 하다.
2.4. 일본
일본은 제2차 세계 대전 이후 GHQ 시기에 개헌 절차를 거쳐 일본국 헌법이 발효된 이래 현재까지 단 한 차례의 개헌도 이루어진 적이 없으며, 이 때문에 헌법의 조문에도 1946년 공포 당시 사용된 구자체(정자) 한자가 쓰이고 있다.일본의 개헌 과정은 국회 또는 내각으로부터 제안된 개헌안에 대해 중의원과 참의원 양원 각각에서 총 의원의 2/3를 넘는 찬성이 필요하고, 국회에서 가결되고 난 뒤에는 이를 다시 국민투표에 부쳐 찬반을 물어야 한다. 따라서 일본국 헌법 역시 개정에 까다로운 절차가 필요한 경성헌법의 성격을 갖는다. 한국의 개헌 절차와의 차이점은 대통령 개헌안이 존재하지 않는다는 점, 양원제이므로 양원 모두의 의결을 거쳐야 한다는 점, 국민투표에서 한국이 유권자 과반의 투표 및 과반의 찬성을 요구하는 반면 일본은 투표율에 상관 없이, 단순히 과반수의 찬성 투표만 얻으면 개헌이 가능하다는 점이 다르다. 예를 들어, 국민투표의 투표율이 40%, 찬성률이 70%인 경우, 한국에선 부결로 보지만, 일본에서는 가결로 본다. 또 한국은 대통령제 국가이므로 대통령이 개정 헌법을 공포하지만, 일본은 입헌군주제이므로 천황이 공포한다. 물론 천황은 현행 헌법 아래에서 국가와 국민 통합의 상징으로만 남아 실질적 권능이 전혀 없으므로, 개헌 과정에 개입할 수 없고 공포는 국민의 뜻을 대표하여 의무적으로 해야 한다.
일본의 개헌 논의는 대부분 전쟁 및 군대 보유를 포기하는 헌법 9조의 폐지 또는 수정에 있기 때문에 이러한 수정기류를 둘러싸고 일본 국내외에서 논란이 있다. 특히 집권여당인 자유민주당과 연립여당 공명당, 군소 극우정당 사이에서 개헌논의가 활발하게 진행되고 있는데, 사실상 전쟁포기와 군대를 두지 않는다는 문장을 명시한 규정인 일본국 헌법 9조를 고치고자 하는 것이었다. 2010년대 아베 신조 내각에서는 자민당의 1차 개헌 초안이 공개된 적 있는데, 여기에는 '자위대의 국방군화', '천황의 국가원수 명시', '일부 국민 기본권 조항 재서술' 등이 담겨 있어 자민당 내부에서도 지나치다는 지적을 받았다. 논란 이후 자민당은 해당 안이 단지 계획안에 지나지 않는다고 해명한 바 있다.
2.5. 중국
중국은 1954년에 처음으로 헌법을 제정하고 1975년, 1978년, 1982년에 개헌을 한 바 있다. 현행 헌법은 1982년에 제정된 것이며 큰 틀은 이 당시 제정한 헌법을 따르지만 1988년, 1993년, 1999년, 2004년, 2018년에 몇 개 조항을 수정한 바 있다. 앞서 네 번의 수정은 시장경제로 경제체제를 전환하는 법적 근거를 마련하기 위한 것이고 2018년의 경우 주석의 3선 제한을 철폐하는 것이다.공산주의 국가는 대부분 일당제를 채택하고 있기 때문에 국가정당인 공산당의 당헌 혹은 당규가 실질적으로 헌법보다 더 높은 지위를 차지하고 헌법의 위상은 상대적으로 떨어지며, 따라서 개헌도 법률 고치듯이 상대적으로 간단하게 이루어진다. 중국도 마찬가지로, 전인대에서 수정안이 통과하기만 하면 된다.
2.5.1. 홍콩과 마카오의 기본법
중국의 특별행정구인 홍콩의 헌법 역할을 하는 홍콩기본법과 마카오의 헌법 역할을 하는 마카오 기본법은 중국으로 편입 즉시 발효되어 50년간 효력을 가지며 이 전에 기본법을 개정 또는 연장하여 효력을 연장시킬 수 있다. 하지만 중국공산당이 전국인민대표대회의 승인이 없는 기본법 개정은 무효로 간주한다고 밝힌 바 있으므로 홍콩, 마카오의 개헌은 사실상 본토의 승인을 받아야 한다.2.6. 대만
대만의 경우 미국 헌법과 유사하게 1946년 제정된 헌법에서 개헌이 이루어진 적은 없지만, 본문은 그대로 두고 부칙에 해당하는 증보수정조문을 추가하는 형식으로 실질적으로 개헌을 실시하고 있다. 헌법 본문에는 조항을 추가하는 방식으로 헌법을 수정해야 한다는 규정이 없지만, 양안 대치 상황에서 정통성 문제로 본문을 수정하기가 곤란하기 때문에 수정조문을 추가하는 형식을 사용해 우회적으로 헌법을 수정한 것이다. 국민대회의 경우에도 실질적으로는 혁파되었으나 아직 본문조항에는 남아있다.개헌 절차는 1947년 헌법이 처음 시행되었을 때는 국민대회 대표 중 1/5이 제의한 후 2/3의 출석과 3/4의 찬성으로 가결하거나, 입법원에서 입법위원 중 1/4이 제의 후 3/4의 출석과 3/4의 찬성으로 의결한 다음 국민대회가 가결하도록 규정되어 있었다. 헌법 개정으로 국민대회가 사실상 혁파된 후에는, 상기한 두 가지 방법 중 국민대회의 발의를 통한 개헌 방법은 폐지되고, 입법원의 발의를 통한 개헌 방법은 헌법 수정안의 발의와 입법원에서의 의결까지는 기존과 동일한 절차를 따르지만, 입법원에서 의결한 후에는 국민대회를 거치지 않고 국민투표에서 유권자 과반의 찬성을 얻어 가결하는 방식으로 수정되었다.
현재까지 총 7번의 개헌이 이뤄졌고, 모두 국민대회가 제의하고 가결하는 방식으로 이뤄졌다. 마지막에 이뤄진 헌법 개정(증보수정조문 수정)은 2005년에 있었으며, 2022년에 18세 선거권 규정을 위해 개헌 국민투표를 실시했으나 정족투표율 미달로 부결되었다.
타이완 독립운동 지지자의 경우 현행 중화민국 헌법을 타이완 공화국 헌법으로 개헌하자고 주장하기도 한다.
2.7. 캐나다
캐나다의 개헌 절차는 세계에서 가장 까다롭기로 유명한데 분야에 따라 5종류의 절차가 있다. 예를 들어 군주제 폐지를 위한 개헌이나 수정 절차 수정을 위한 개헌의 경우 양원의 2/3 동의 뿐만 아니라 모든 주의회의 만장일치가 있어야한다. 이외에 가장 범위가 넓은 개헌 절차는 7/50 공식으로 양원의 동의와 전체 인구 비율의 50%를 차지하는 주들의 동의가 있어야 한다.3. 관련 문서
[1] 재적의원이 300명일 때를 기준으로 한다. 보통 개원 이후, 의원직 상실 등으로 인해 재적의원 수가 내려갈 수 있다.[2] 참고로 현재 한국에서는 이것이 불가능하다. 헌법재판소 결정에 의해 한 조항이 다른 조항의 효력을 부인할 수 없기 때문이다.(95헌바3)[3] 이때 헌법회의에 참여하는 주 대표의 조건이 각 주의 주의원일 필요는 없으며, 시민 대표가 구성될 수도 있다.[4] 그러나 현재까지 헌법제정회의를 통해서 발의된 수정안은 단 한 개도 없다. 덕분에 이 헌법제정회의의 권한이 얼마나 강력한지는 아무도 모르며, 법학자들 사이에서도 의견이 갈리고 있다. 일부는 헌법제정회의는 회의를 열기 위해서 발의된 수정안에 대해서만 논의할 수 있다는 의견이고, 다른 쪽은 헌법제정회의가 일단 세워지면 이 회의에서 논할 수 있는 주제에는 제한이 없으며 통과할 수 있는 수정안도 무제한이라는 것이다.[5] 현대에 와서는 보증 절차는 상징적인 절차에 불과하며 상황에 따라서 대통령이 직접 보증하기도 한다.[6] 뉴사우스웨일스, 빅토리아, 퀸즐랜드, 웨스턴오스트레일리아, 사우스오스트레일리아, 태즈메이니아. 당연히 준주인 노던 준주, 수도 준주는 포함되지 않는다. 이 2개 준주에 거주하는 주민들의 개헌투표 선거권은 전체 과반에만 반영되며, 주 과반에는 반영되지 않는다.