주파수대역의 경매에 의한 민간 할당
1. 의의
주파수대역의 주파수이용권에 대해서는 늘 수요가 공급을 초과한다. 주파수이용권은 희소한 재화다. 따라서 주파수이용권은 주파수를 효율적으로 이용할 의사가 있는 자에게 귀속되어야 한다. 그러나 국가로서는 누가 가장 효율적으로 주파수를 이용할 지 정확하게 알 수 없다. 국가는 경매절차에서 가장 높은 입찰액을 제시하는 사업자의 의사를 통해 효율적인 주파수 이용 의사를 읽어낼 수 있다.1.1. 주파수이용권의 법적 성질
주파수 경매는 주파수대역의 민간 할당의 한 방법이다. 주파수 경매와 관련하여 주파수이용권의 법적 성질이 무엇인지 문제다.주파수이용권은 행정처분이 매개되는 '공법상 권리'라고 한다. 혼선 방지와 효율적 이용을 위해 주파수이용권은 공법상 권리가 되었다.[1]
공법상 권리도 재산권이 될 수 있다. 우리 헌법재판소는 경제적 가치 있는 공법 사법상의 모든 권리를 재산권에 포함한다.[2] 공법상 권리도 "자신의 노력으로 혹은 금전적 대가를 치르고 얻은" 권리라면 재산권이 될 수 있다.[3] 주파수 경매에서 경매대가를 납부하여 취득한 주파수 이용권은 헌법상 재산권으로 인정할 수 있다.그러나 주파수 이용권은 희소 자원의 효율적 이용이라는 우월한 공익에 우선할 수는 없다.
주파수 이용권이 경매대가를 치르고 취득한 재산권이라면, 아무 대가 없이 일방적으로 부여된 공법상 권리와 달리, 더 큰 보호의 대상이 되어야 한다. 국가의 개입도 더 높은 수준의 정당화가 필요하다.[4]
주파수 이용권이 재산권이기에, 주파수이용권이 '회수'되거나 하는 경우 경매대가의 일부 반환가능성을 주장할 수 있다. 국내 사례는 없으나 해외 사례를 보면, 독일의 Quam은 주파수이용권 회수 처분에 대해 공법상 부당이득반환청구권 행사를 통한 경매대가의 반환을 주장했다. 그러나 독일 연방행정법원은 주파수 이용권 회수 처분과 낙찰결정 및 경매대가 확정처분은 별개의 처분이고, 전자에도 불구하고 후자는 잔존한다고 하여, 부당이득반환청구를 기각했다.[5]
주파수 이용권이 철회되는 경우 철회의 목적과 철회 결과 간의 비례관계를 고려한 조정적 보상의 가능성도 남는다.
1.2. 주파수 할당대가의 법적 성질
공법상 공과금은 조세, 사용료/수수료, 협의의 분담금, 사회보험료, 특별부담금의 5가지로 나뉜다. 주파수 할당대가는 이 중 '특별부담금'이라고 보아야 한다.[6]2. 장점
경매제의 장점은 시장배분, 할당과정의 객관성과 공정성, 국가재정수입의 증대다.3. 단점
경매제의 단점은 경쟁과열시 투자감소, 소비자로의 부담 전가 우려, 대기업의 주파수 독점과 사업자의 담합 우려 등이다.높은 경매대금의 부담은 결국 요금인상으로 이어져 소비자에게 부담을 전가한다는 비판이 있다. 주파수 획득 비용이 실제로 이동통신기업의 요금 인상으로 이어지는지는 논란이 있다. 이통사 "주파수 비용 미국 2배" 주장한다.#
3.1. 주파수 경매 대가는 소비자의 부담으로 전가되는가?
주파수 경매 찬성론자들은 주파수 획득 비용은 해당 사업자에게 매몰비용이 되기 때문에 주파수 경매 후의 이윤극대화를 위한 의사결정에 반영될 수 없으며, 결과적으로 주파수 경매는 이동통신사의 초과 이윤이 정부를 통해 소비자에게 돌아가게 하는 긍정적인 역할만을 한다고 한다.주파수 경매 반대론자들은 경쟁이 활성화되지 않은 시장, 사업자 간 담합이 존재하는 시장, 자본조달을 위한 차입금리가 높은 시장에서는 소비자 가격에도 영향을 줄 수 있다고 한다.
4. 경매 유형
| 경매방식별 진행방법 및 특징[7] | ||
| 구분 | 경매방식 | 진행 방법 및 특징 |
| 공개 여부 | 공개 구두 입찰 | 영국식(오름입찰) - 내용은 최고가 입찰과 동일 |
| 네덜란드식(내림입찰) - 내용은 차가 입찰과 동일 | ||
| 밀봉 입찰 | 최고가 입찰 : 최고가 입찰자가 자신이 써 낸 최고가로 낙찰 | |
| 차가입찰 : 최고가 입찰자가 두번째 높은 가격에 낙찰 | ||
| 라운드 방식 | 단일라운드 | 한 번의 입찰로 낙찰 |
| 멀티라운드 | 입찰을 반복 (경매대가 과다로 인한 승자의 저주 방지) | |
| 연속성 여부 | 순차경매 | 한 번에 하나씩 경매 |
| 동시경매 | 여러 대상을 한 번에 경매 | |
FCC는 동시오름입찰(SMRA) 방식을 최초로 채택하여 시행하였다. 여러 라운드를 거쳐 단계적으로 가격을 올려 최고가 입찰자를 낙찰자로 선택하는 방식이다. 입찰자는 각각의 상품에 입찰하여야 한다. 라운드가 진행됨에 따라 상품의 상대적 가격이 달라진다. 상품에 대한 수요를 변경하여 계속 입찰하게 된다.
CCA(Combinatorial Clock Auction) 방식도 있다. 1단계에서 낙찰 받을 블록 수를, 2단계에서 대역 위치를 각각 경매를 통해 차례대로 결정한다. 영국은 2013년 800MHz와 2.6GHz 대역 250MHz 폭을 CCA 방식으로 경매하여 23억 7천만 파운드(4.2조 원)의 수익을 거두었다.
CMRA(Combinational Multi Round Auction)는 CCA와 유사하게 무기명 블록의 낙찰 블록 수와 위치를 차례대로 결정하는데, 1단계 경매 입찰방식이 CCA와 다르다. 1단계 경매에서 블록 당 가격에 대한 수요를 제시할 뿐 아니라 원하는 블록 수에 대한 가격 총액을 추가 입찰할 수 있다.
FCC는 기존 방송용 주파수 일부를 이동통신 용도로 변경하기 위해 인센티브 경매(Incentive Auction)를 도입하기도 했다. 방송사업자로부터 주파수 이용권을 자발적으로 반납받는 '역경매'와 이를 통신사업자에게 공급하는 '순경매'로 구성된다.[8]
4.1. 국외
시카고 대학 법대 학생인 Leo harzel이 1951년 컬러텔레비전 방송용 주파수대역의 민간할당을 경매에 의할 것을 주장하며 주파수자원의 재산적 가치를 반영하여 효율적인 방법에 의해 민간할당을 해야 한다고 주장했다.주파수 자원의 경매 이론은 1959년 R. Coase가 최초로 제시했다.
1989년 뉴질랜드에서 최초로 실시했다.
1993년 미국 의회는 ORBA를 제정하고 대통령이 서명하여 주파수 자원의 할당을 경매에 의할 수 있도록 하였다. 의회가 FCC에 주파수 경매 권한을 부여하여 1994년부터 주파수 경매가 시작되었다. 주파수 자원의 경매할당은 처음에는 통신용 주파수에 적용되고 방송용 주파수에는 적용되지 않았었다.
주파수 경매가 도입되기 전, 1940년대 말까지는 선착순 방식, 1993년까지는 비교청문회 방식, 1981년부터 1993년까지는 추첨 방식을 채택했었다.
미국 외의 유럽 국가들도 주파수 경매제를 적극적으로 도입하고 있다. 90년대 이후 영국, 독일, 호주도 주파수 경매제를 채택하고 있다. 호주는 1992년 전파법 2장 2.2.에 주파수 경매제를 마련하여, 1997년 처음 실시했다. 독일은 1996년 통신법 11조에 주파수 면허 시 경매가 가능하도록 하여, 1999년 처음 실시했다. 영국은 1998년 전파법 6장에 주파수 경매제를 규정하고, 2000년 처음 실시했다.[9]
4.2. 국내
4.2.1. 전파법
국내에서는 전파법 제11조 제1항 본문에 따라 주파수 할당 시 가격경쟁에 의한 대가할당을 한다.주파수 이용의 과정을 보면 먼저 주파수를 '분배'한다. 전파법 제2조 제2호의 '분배'란 주파수 이용의 용도를 정하는 것이다. 국제 분배는 ITU, 국내 분배는 과학기술정보통신부장관이 한다(전파법 제9조 제1항).
주파수 이용권 부여에는 '할당', '사용승인', '지정'이 있다.
주파수 분배를 통해 용도가 지정된 주파수를 특정인에게 이용할 수 있는 권리를 주는 것을 '할당'이라 한다(전파법 제2조 제1항 제3호).
안보 외교 국가행사를 위하여 특정한 주파수 사용을 허용하는 것을 '사용승인'이라 한다(전파법 제2조 제4호의2).
허가나 신고로 개설하는 무선국이 이용할 특정한 주파수를 지정하는 것을 '지정'이라 한다(전파법 제2조 제4호의3).
주파수 할당 방법으로 심사 할당(전파법 제12조), 가격경쟁 대가할당(전파법 제11조 제1항 본문), 정부산정 대가할당(전파법 제11조 제1항 단서)의 3가지 방법이 있다. 이 중 가격경쟁 대가할당이 바로 주파수 경매다.
2009년 1월 20일 정부가 주파수 경매제 도입을 내용으로 하는 전파법 일부 법률 개정안을 제출했다. 2010년 6월 29일 국회에서 의결되어, 2010년 7월 23일 개정된 전파법에 제11조 제1항이 포함된 것이다.
주파수대역에는 면허대역과 비면허대역이 있다. 불특정인 가운데 범위를 한정하여 신고 없이 자유롭게 이용할 수 있게 한 주파수 대역이다. RFID, 무선전화기, 무선마이크 등이 이에 해당한다.
주파수 '회수'란 주파수 할당, 지정, 사용승인의 전부나 일부를 철회하는 것이다(전파법 제2조 제1항 제4호의2).
주파수 '재배치'란 주파수 회수를 하고 이를 대체하여 주파수 할당, 지정, 사용승인을 하는 것이다.
주파수 '임대'나 '양도'도 가능하다. 주파수 할당을 받은 자는 과학기술정보통신부 장관의 승인을 얻어 주파수 이용권을 임대 또는 양도할 수 있다(전파법 제14조 제2항 이하).[10]
주파수 '공동사용'도 가능하다. 둘 이상의 주파수 이용자가 동일한 범위의 주파수를 상호 배제하지 않고 사용하는 것이다(전파법 제2조 제1항 제4호의2). 과학기술정보통신부장관은 주파수 할당, 지정, 사용승인을 받은 자에게 주파수의 전부나 일부를 주파수 공동사용에 제공하도록 할 수 있다(전파법 제16조의3). 가령 SKT나 LGT가 주파수 할당을 받아도 과학기술정보통신부 장관이 주파수 공동사용에 제공하여야 한다고 하면 다른 주파수 이용자와 공동사용해야 하는 것이다.
위에 적은 주파수 관련 업무는 대부분 과학기술정보통신부 소관이다. 그러나 주파수 분배, 회수, 재배치를 할 때에는 주파수심의위원회의 심의를 거쳐야 한다(전파법 제6조의2). 주파수위원회는 국무조정실, 과학기술정보통신부, 방송통신위원회 고위공무원단 중 기관장이 지정하는 1인, 주파수 관련 교수, 연구원 등 위원장이 위촉하는 사람으로 구성한다(전파법 시행령 제7조의2 제1항).
그런데 방송사업을 위한 주파수는 과학기술정보통신부가 아닌 방송통신위원회가 관리하고 있다(전파법 제6조의4). 지상파방송국 개설허가는 방송통신위원회가 담당하고 있다(전파법 제34조). 통신사와 유료방송의 입장을 대변하게 되는 과기부와 지상파의 입장을 대변하게 되는 방통위 간의 알력이 생기는 지점이다.
5. 주파수 경매 내역
국내에서는 2011년 8월 처음으로 주파수 경매를 실시했다. 1.8GHz 대역에 있는 대역폭 20MHz를 SKT가 9,950억원에 낙찰받았다. 아래는 역대 주파수 경매 내역이다. #| 경매일 | 경매 주파수 | 낙찰가 | 1MHz 값 (주파수 단가) | 낙찰자 |
| 2011년 8월 | 1.8GHz 대역 20MHz 폭 | 9950억 원 | 497.5억 원 | SKT |
| 2011년 8월 | 800MHz 대역 10MHz 폭 | 2610억 원 | 261억 원 | KT |
| 2011년 8월 | 2.1GHz 대역 20MHz 폭 | 4455억 원 | 222.7억 원 | LGU+ |
| 2013년 8월 | 1.8GHz 대역 35MHz 폭 | 1조500억 원 | 300억 원 | SKT |
| 2013년 8월 | 1.8GHz 대역 15MHz 폭 | 9001억 원 | 600억 원 | KT |
| 2013년 8월 | 2.6GHz 대역 40MHz 폭 | 4788억 원 | 119.7억 원 | LGU+ |
| 2016년 5월 | 2.6GHz 대역 40MHz 폭 | 9500억 원 | 237.5억 원 | SKT |
| 2016년 5월 | 1.8GHz 대역 20MHz 폭 | 4513억 원 | 255.6억 원 | KT |
| 2016년 5월 | 2.1GHz 대역 20MHz 폭 | 3816억 원 | 190.8억 원 | LGU+ |
| 2016년 5월 | 2.6GHz 대역 20MHz 폭 | 3277억 원 | 163.8억 원 | SKT |
2018년 6월 18일 5G 이동통신 주파수 경매는 낙찰가 3조 6,183억원으로 종료되었다. 3.5GHz 대역의 최종 낙찰가는 SKT 1조 2,185억 원, KT는 9,680억 원, LG U+는 8,905억 원이다. 우리나라는 5G 이동통신에 필수적인 중대역(3.5GHz대역)과 초고대역(28GHz대역) 주파수를 동시에 할당한 최초의 국가가 되었다.[11] 그러나 동 주파수 경매의 주파수 단가가 한국 경매 사상 가장 싼 것으로 나타나 서민의 편익을 해쳤다는 비판도 있다.#
매출액 대비 주파수 비용 부담률은 2019년 기준 8.1%로 OECD 평균 수준인 5.1%보다 높다.#
6. 주파수 경매 대가의 용도
주파수 경매 대가는 방송통신발전기금(이른바 방발기금)에 45%, 정보통신진흥기금(이른바 정진기금)에 55% 배분되고 있다.기금은 정부 예산과 더해 연간 1조3000억~1조7000억원 규모로 책정되고, “ICT 발전과 산업진흥, 인재육성 등"에 사용된다고 한다.#주파수 경매 대가가 통신 복지 증대에 사용되는 비중이 적으며, 이 비중이 확대되어야 한다는 주장이 있다. 가령 2018년 주파수 경매 대가로 마련된 기금 1조 3306억 원 중 '소외계층 통신접근권 보장' 사업과 '버스 공공와이파이' 사업에는 21억6600만원이 활용되었다.#
[1] 김태오, 경매로 취득한 공법상 권리의 회수와 법적 문제, 서울법학, 제21권 제3호, 2014, 266면; 이희정, 주파수이용권의 법적 성질에 대한 시론적 고찰, 행정법연구, 제30호, 2011, 310면[2] 헌법재판소 1995. 7. 21. 93헌가14 결정[3] 헌법재판소 2012. 3. 29. 2010헌마443, 2011헌마362 결정[4] 김태오, 같은 글, 289면[5] 김태오, 같은 글, 292면[6] 조성규, 주파수 할당대가의 법적 성질,경제규제와 법, 제4권 제1호, 2011, 216면[7] 입법조사회답서, '국내외 주파수경매현황'[8] KISDI, 5G 초고대역 주파수 공급을 위한 주파수경매 동향 및 시사점, Premium Report, 2017-16[9] 입법조사회답서, '국내외 주파수 경매 현황'[10] 이 때 '주파수'를 임대 또는 양도할 수 있는 것이 아니라, '주파수 이용권'을 임대 또는 양도할 수 있음에 주의해야 한다. 주파수 경매로 취득하게 되는 재산권은 주파수에 대한 재산권이 아니라 주파수 이용권에 대한 재산권이라 할 것이다.[11] 과학기술정보통신부, <5G 이동통신용 주파수 경매 최종 결과>, 2018. 6. 18. 보도자료