1. 개념
특정한 공익사업 기타의 복리행정상의 목적을 위하여 또는 물건의 효용을 보존하기 위하여 재산권에 가하여지는 공법상의 제한이다.2. 설명
공용제한은 공공의 필요, 즉 공익사업 또는 물건의 효용을 보존하기 위한 부담이다. 이러한 점에서 공용제한은 경찰상의 제한이나 재정상의 제한과 구별된다.[1][2]하지만 공용제한은 공공의 필요에 따른 제한이면서도 그 제한이 경찰상의 제한이나 재정적 제한과는 별다른 연관이 없다.공용제한의 직접적인 대상은 재산권이라는 점에서, 직접 사람에 대하여 의무를 부과하는 인적 공용부담과 구별된다. 인적 공용부담에 있어서는 그 의무는 당해 의무자에게 고착되어 타인에게 이전되지 않으나 공용제한에 있어서는 그 의무는 당해 재산권과 더불어 이전된다.
공용제한의 가장 중요하고 일반적인 대상은 토지소유권인바, 토지소유권에 대한 공용제한을 특히 공용지역(公用地域)이라고 한다. 공용제한은 내용상 재산권에 대하여 일정한 제한을 가하는 데 그치며, 이점에서 재산권을 강제적으로 취득하는 공용수용이나 강제적으로 교환 혹은 분합하는 공용환지 및 공용환권과 구별된다. 공용제한은 공법상의 제한이라는 점에서 사법상의 제한과 구별된다. 이에 따라 공용제한의 위반에 대하여는 행정상의 강제집행 또는 행정벌이 따르게 된다.
현실에서는 대부분의 행정정책은 공용제한의 성격을 가진다. 이는 공용수용과 달리 공용제한은 그 침해의 정도가 크지 않아 까다로운 절차를 거치지 않고도 의무를 부여할 수 있기 때문이다.[3] 또한 공용제한은 정부 스스로의 재정지출을 요하지 않기 때문에 예산제약의 문제에서도 자유롭다.[4] 때문에 행정수단으로서 공용제한은 과거에 광범위하게 활용되어 왔으며 앞으로도 널리 활용될 것이라는 점에서 큰 중요성을 가진다.
3. 공용제한의 근거
공용제한은 개인의 재산권에 대한 침해를 가져오므로 법률에 근거가 있어야 한다.[5] 공용제한의 근거법률로는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도로법, 하천법 등 무수히 많다. 그런데 공용제한에 의하여 개인에게 재산상의 특별한 희생이 가하여지는 경우에는 법률이 정하는 바에 따라 정당한 보상을 하여야 한다. 공용제한의 근거법률에 손실보상규정이 있는 경우에는 문제는 없으나, 보상규정이 없는 경우에 헌법 제23조 제3항과 관련하여 논란이 되고 있으나 공용침해와 손실보상 문서를 참고하면 된다.4. 공용제한의 종류
공용제한은 그 제한을 필요오 하는 공익사업의 수요 또는 필요의 내용에 따라 계획제한, 보전제한, 사업제한, 공물제한, 사용제한 등으로 구분된다.[6]- 계획제한은 수도권정비계획, 도시관리계획 및 기타의 계획에 따라 국토의 계획적인 개발 및 정리 그리고 그것을 위한 토지이용질서의 확립을 위한 제한이다. 수도권정비계획법에 따르면 수도권을 과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보전권역 등 3개 권역으로 세분하여 지정하고 있는 바, 이들 권역이 지정되면 각 권역별로 일정한 종류와 규모 이상의 공장 등 인구집중유발시설을 신설 또는 증설하거나 공업지역의 지정을 할 수 없는 등 토지이용이 제한된다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 근거한 도시관리계획은 도시의 건전하고 합리적인 발전을 위하여 용도지역, 용도지구, 용도구역제를 채택하여 토지이용을 제한하고 있다.
- 보전제한이라 함은 도시화 및 공업화 등 국토의 개발로부터 자연이나 문화재 또는 농지 등을 보호 내지 보전하기 위하여 토지소유자 등의 건축행위나 토지의 형질변경행위를 제한하는 공용제한을 말한다. 이러한 보전제한의 종류로는 도시환경보전의 관점에서 도시관리계획에 의한 용도구역 및 지구에 의한 제한, 공원내에서의 토지의 이용을 제한하는 자연보전제한, 국보 사적 명승 천연기념물 전통사찰 기타 문화재 등의 현상변경 또는 보전에 영향을 미치는 행위를 제한하는 문화재보호제한, 그 밖에 농지 및 산지의 보전을 위한 농지전용제한 및 보전산지전용제한 등이 있다.
- 공물제한이란 특정한 토지나 물건 등 사유재산이 공공의 목적에 제공되고 있기 때문에 그 목적에 필요한 한도에서 그 소유권에 가하여지는 제한을 의미한다.[7] 이러한 공물제한은 넓은 의미로 볼 때 특정 사유재산을 공익목적에 제공하기 위하여 제한이 가아여지는 경우와 특정 사유재산의 보전 자체가 공익상 필요하기 때문에 제한되는 경우가 있다. 후자의 경우는 보전제한의 일종에 해당된다고 할 것이다.
- 사업제한이란 공익사업을 원활하게 수행하기 위하여 사업지, 사업인접지역 또는 사업예정지에서 그 사업과 관계가 있는 개인의 재산권에 가하여지는 제한이다. 그 제한의 내용에 따라 작위, 부작위, 수입의무의 부과로 구분할 수 있다.
- 사용제한이란 공익사업주체가 타인의 재산권 위에 공법상의 사용권을 취득하고, 상대방은 그 사용을 수인할 의무를 지는 내용의 공용제한이다. 공용사용이라도고 한다. 공용사용의 목적물은 토지가 가장 일반적이나, 그 밖에 건물 등 토지의 정착물이나 저작권 등 무체재산권도 그의 목적물이 될 수 있다. 공용사용은 그 내용에 따라 일시적 사용과 계속적 사용으로 구분된다.
[1] 이때의 경찰은 학문적 의미의 경찰이다. 실제 경찰과는 하는 일이 약간 다를 수 있다. 고속도로 위에 낙석이 있을 수 있다는 등의 이유로 생명, 신체 등 법익에 중대한 위협이 있는 경우 행정청은 경찰상의 제한을 가할 수 있다. 낙석예상지역에 영업허가를 하지않는 등의 형태가 될 것이다.[2] 행정정책은 그것이 다수에 대한 보조금의 형태를 띄는 경우 대규모의 재정지출이 소요된다. 이러한 경우 정책은 재정적 제약에 직면하게 된다.[3] 공용수용의 경우 사업인정부터 재결 및 수용의 개시일에 이르기까지 상당한 기간과 노력이 필요하다. 그리고 막대한 예산이 투입되어야 한다.[4] 이러한 문제를 막기 위해 조세지출예산제도가 도입되었으나 그럼에도 공용제한을 가하는 것은 까다롭지 않다.[5] 헌법 제23조 제3항은 이를 명시하고 있으며 법률유보의 원칙에 따르더라도 침해유보설의 입장에 따라 법률의 근거가 필요하다.[6] 이하의 분류는 상호 배타적이지 않으며 상호 중복이 가능하다. 예를 들어 용도지구는 계획제한이면서 보전제한의 성격을 가진다. 또한 보존공물의 경우 보전제한이면서 공물제한의 성격을 가진다.[7] 이때의 토지나 물건은 공물이다. 공물이란 행정주체가 직접 공적 목적을 달성하기 위하여 제공한 유체물이다. 공물문서 참고