1. 개요
특수한 행정소송으로서 지방자치법이 규정하고 있다. 주민소송 역시 행정소송이므로 지방자치법에 규정된 것 외에는 행정소송법에 따른다(지방자치법 제17조 제1항). 성질상 민중소송에 해당한다.대법원 판례에 의하면 주민소송 제도는 지방자치단체 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구하거나 그로 인한 손해의 회복 청구를 요구할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재무행정의 적법성과 지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하려는 데 목적이 있다.
주민소송은 주민 감사청구의 후속절차이므로, 주민소송에 관해 살펴보려면 먼저 주민의 감사청구부터 살펴보아야 한다.
우리나라에서는 2006~2019년 모든 주민소송 총 43건 중 주민이 승소한 사례는 단 1건도 없어[1] 유명무실하다는 평가를 받았다. 2007년 서울 도봉구, 금천구, 양천구 기초의원들이 월정수당을 대폭 인상해 의정비를 3천만원대에서 5천만원대로 올린 혈세낭비 사건으로, 결국 2009년 의원 1명당 2천여만원을 배상하라는 판결을 받은 것이다.# 그러나, 2심과 대법원에서 판결이 뒤집혀 주민들이 패소했다.# 참고로 동시에 있었던 성북구, 성동구, 은평구 주민소송도 1심에서 주민들이 승소하였으나 2심과 상고심에서 패소가 확정되었다. 결과적으로 구의회 의정비 반환 소송을 낸 서울 12개구 모두 주민들의 패소로 판결이 끝났다.
2020년 용인경전철 주민소송에서 주민 측이 승소하며 상황이 반전될 것이라는 기대가 나오고 있다.#
용인경전철 주민소송 판례는 2017두63467이다. 2020년에 내려진 판례로, '용인경전철 손해배상 청구를 위한 주민소송단'이 용인 경전철 사업이 사업 적정성을 충분히 검토하지 않고 실 이용자 수도 예상에 한참 못 미쳐 용인시의 재정난을 초래했다며 김학규 전 용인시장, 한국교통연구원 등을 상대로 1조 32억원의 손해배상청구 주민소송을 한 사건이다. 이 판결에서 대법원은 '명백히 잘못된 수요예측조사를 바탕으로 한 사업'이라며 주민의 손을 들어줬고, 지자체의 민간투자사업을 주민소송 대상으로 본 첫 판례가 되었다.#법원 보도자료
2. 주민의 감사청구
지방자치법이 정한 것 외에 18세 이상의 주민의 감사청구에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(지방자치법 제21조 제14항).2.1. 감사청구의 요건
지방자치단체의 18세 이상의 주민은, 그 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 감사를 청구할 수 있다(지방자치법 제21조 제1항 본문).다만, 이는 일정 인원수 이상의 연서(連署)로 하여야 하는데, 그 수는 아래 인원수을 넘지 아니하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 정한다(같은 항 본문).
- 시·도: 300명
- 인구 50만 이상 시: 200명
- 인구 50만 이하 시·군 및 자치구: 150명
이 청구는 시·도에서는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구에서는 시·도지사에게 한다(같은 항 본문).
다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항은 감사청구의 대상에서 제외한다(같은 항 단서).
- 수사나 재판에 관여하게 되는 사항
- 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항
- 다른 기관에서 감사하였거나 감사 중인 사항.
다만, 다른 기관에서 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요 사항이 감사에서 누락된 경우와 주민소송의 대상이 되는 경우에는 그러하지 아니하다. - 동일한 사항에 대하여 주민소송이 진행 중이거나 그 판결이 확정된 사항
또한, 주민의 감사청구는사무처리가 있었던 날이나 끝난 날부터 3년이 지나면 제기할 수 없다(같은 조 제2항).
2.2. 감사청구 내지 수리의 절차
지방자치단체의 19세 이상의 주민이 감사를 청구하려면 청구인의 대표자를 선정하여 청구인명부에 적어야 하며, 청구인의 대표자는 감사안을 작성하여 제출하여야 한다(지방자치법 제16조 제9항, 제15조 제3항).주무부장관이나 시·도지사는 주민감사청구를 받으면 청구를 받은 날부터 5일 이내에 그 내용을 공표하여야 하며, 청구를 공표한 날부터 10일간 청구인명부나 그 사본을 공개된 장소에 갖추어두어 열람할 수 있도록 하여야 한다(같은 법 제16조 제9항, 제15조 제4항).
청구인명부의 서명에 관하여 이의가 있는 자는 위 열람기간에 해당 주무부장관이나 시·도지사에게 이의를 신청할 수 있다(같은 법 제16조 제9항, 제15조 제5항).
주무부장관이나 시·도지사는 이러한 이의신청을 받으면 위 열람기간이 끝난 날부터 14일 이내에 심사·결정하되, 그 신청이 이유 있다고 결정한 때에는 청구인명부를 수정하고, 이를 이의신청을 한 자와 청구인의 대표자에게 알려야 하며, 그 이의신청이 이유 없다고 결정한 때에는 그 뜻을 즉시 이의신청을 한 자에게 알려야 한다(같은 법 제16조 제9항, 제15조 제6항).
주무부장관이나 시·도지사는 위와 같은 이의신청이 없는 경우 또는 열람기간에 제기된 모든 이의신청에 대하여 결정이 끝난 경우 청구의 요건을 갖춘 때에는 청구를 수리하고, 그러하지 아니한 때에는 청구를 각하하되, 수리 또는 각하 사실을 청구인의 대표자에게 알려야 한다(같은 법 제16조 제9항, 제15조 제7항).
2.3. 청구에 따른 감사
| 지방자치법 제16조(주민의 감사청구) ③ 주무부장관이나 시·도지사는 감사청구를 수리한 날부터 60일 이내에 감사청구된 사항에 대하여 감사를 끝내야 하며, 감사결과를 청구인의 대표자와 해당 지방자치단체의 장에게 서면으로 알리고, 공표하여야 한다. 다만, 그 기간에 감사를 끝내기가 어려운 정당한 사유가 있으면 그 기간을 연장할 수 있다. 이 경우 이를 미리 청구인의 대표자와 해당 지방자치단체의 장에게 알리고, 공표하여야 한다. ④ 주무부장관이나 시·도지사는 주민이 감사를 청구한 사항이 다른 기관에서 이미 감사한 사항이거나 감사 중인 사항이면 그 기관에서 실시한 감사결과 또는 감사 중인 사실과 감사가 끝난 후 그 결과를 알리겠다는 사실을 청구인의 대표자와 해당 기관에 지체 없이 알려야 한다. ⑤ 주무부장관이나 시·도지사는 주민 감사청구를 처리(각하를 포함한다)할 때 청구인의 대표자에게 반드시 증거 제출 및 의견 진술의 기회를 주어야 한다. ⑥ 주무부장관이나 시·도지사는 제3항에 따른 감사결과에 따라 기간을 정하여 해당 지방자치단체의 장에게 필요한 조치를 요구할 수 있다. 이 경우 그 지방자치단체의 장은 이를 성실히 이행하여야 하고 그 조치결과를 지방의회와 주무부장관 또는 시·도지사에게 보고하여야 한다. ⑦ 주무부장관이나 시·도지사는 제6항에 따른 조치요구내용과 지방자치단체의 장의 조치결과를 청구인의 대표자에게 서면으로 알리고, 공표하여야 한다. |
3. 주민소송
3.1. 주민소송의 요건
감사청구를 한 주민은 일정한 경우에 그 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 해당 지방자치단체의 장(해당 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속 기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속 기관의 장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 상대방으로 하여 소송을 제기할 수 있다(지방자치법 제17조 제1항).우선, 주민소송의 대상이 될 수 있는 감사 사항은 다음과 같다(같은 항).
- 공금의 지출에 관한 사항
- 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항
- 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항
- 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수를 게을리한 사항
요컨대, 주민소송은 원칙적으로 지방자치단체의 재무회계에 관한 사항의 처리를 직접 목적으로 하는 행위에 대하여 제기할 수 있다(대법원 2016. 5. 27. 선고 2014두8490 판결).[2]
그런데, 주민소송을 제기할 수 있는 경우란 다음과 같다(같은 항 각 호).
- 주무부장관이나 시·도지사가 감사청구를 수리한 날(감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 끝난 날)부터 60일이 지나도 감사를 끝내지 아니한 경우
- 주무부장관이나 시·도지사의 감사결과 또는 조치요구에 불복하는 경우
- 주무부장관이나 시·도지사의 조치요구를 지방자치단체의 장이 이행하지 아니한 경우
- 주무부장관이나 시·도지사의 조치요구에 따른 지방자치단체의 장의 이행 조치에 불복하는 경우
3.2. 주민소송의 종류
이에 따라 주민이 제기할 수 있는 소송은 다음 각 호와 같다(지방자치법 제17조 제2항).- 해당 행위를 계속하면 회복하기 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 그 행위의 전부나 일부를 중지할 것을 요구하는 소송
- 행정처분인 해당 행위의 취소 또는 변경을 요구하거나 그 행위의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 요구하는 소송
- 게을리한 사실의 위법 확인을 요구하는 소송
- 해당 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송.
다만, 그 지방자치단체의 직원이 변상책임을 져야 하는 경우에는 변상명령을 할 것을 요구하는 소송을 말한다.
다만, 이 중 중지청구소송(같은 조 제2항 제1호)은 해당 행위를 중지할 경우 생명이나 신체에 중대한 위해가 생길 우려가 있거나 그 밖에 공공복리를 현저하게 저해할 우려가 있으면 제기할 수 없다(같은 조 제3항).
그리고, 주민소송은 90일 이내에 제기하여야 한다(같은 조 제4항).[3]
3.3. 인지대 및 관할
주민소송은 소정의 비재산권을 목적으로 하는 소송(민사소송 등 인지법 제2조 제4항)으로 본다(지방자치법 제17조 제15항).주민소송은 해당 지방자치단체의 사무소 소재지를 관할하는 행정법원(행정법원이 설치되지 아니한 지역에서는 행정법원의 권한에 속하는 사건을 관할하는 지방법원본원을 말한다)의 관할로 한다(지방자치법 제17조 제9항).
3.4. 중복제소 금지 및 소송참가
주민소송이 진행 중이면 다른 주민은 같은 사항에 대하여 별도의 소송을 제기할 수 없다(지방자치법 제17조 제5항)..그 대신, 감사청구에 연서한 다른 주민은 법원에서 계속 중인 소송에 참가할 수 있다(같은 조 제13항).[4]
그 밖에, 국가, 상급 지방자치단체 및 후술하는 소송고지를 받은 자도 법원에서 계속 중인 소송에 참가할 수 있다(같은 항).
3.5. 소송절차의 중단 내지 수계[5]
소송의 계속(繫屬) 중에 소송을 제기한 주민이 사망하거나 주민의 자격(지방자치법 제12조)을 잃으면 소송절차는 중단된다(지방자치법 제17조 제6항 전문).주의할 것은, 소송대리인이 있는 경우에도 또한 같다(같은 항 후문).
감사청구에 연서한 다른 주민은 위와 같은 소송절차 중단 사유가 발생한 사실을 안 날부터 6개월 이내에 소송절차를 수계(受繼)할 수 있다(같은 조 제7항 전문).
이 기간에 수계절차가 이루어지지 아니할 경우 그 소송절차는 종료된다(같은 항 후문).
따라서, 법원은 위와 같이 소송이 중단되면 감사청구에 연서한 다른 주민에게 소송절차를 중단한 사유와 소송절차 수계방법을 지체 없이 알려야 한다(같은 조 제8항 전문).
다만, 이 경우 법원은 감사청구에 적힌 주소로 통지서를 우편으로 보낼 수 있고, 우편물이 통상 도달할 수 있을 때에 감사청구에 연서한 다른 주민은 소송절차 중단 사유가 발생한 사실을 안 것으로 본다(같은 항 후문).
3.6. 소송고지
해당 지방자치단체의 장은 주민소송이 제기된 경우 소송고지를 하여 줄 것을 법원에 신청하여야 하는데(지방자치법 제17조 제10항), 피고지자가 누구인지는 주민소송의 종류에 따라 차이가 있다.- 제2항 제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 소송 : 그 소송 결과에 따라 권리나 이익의 침해를 받을 제3자 (같은 항 전단)
- 제2항 제4호에 따른 소송 : 그 직원, 지방의회의원 또는 상대방 (같은 항 후단)
또한, 이 소송이 제기된 경우에 지방자치단체의 장이 한 소송고지신청은 그 소송에 관한 손해배상청구권 또는 부당이득반환청구권의 시효중단에 관하여 소멸시효 중단의 효력이 있는 청구(민법 제168조 제1호로 본다(지방자치법 제17조 제11항). 다만, 이러한 시효중단의 효력은 그 소송이 끝난 날부터 6개월 이내에 재판상 청구, 파산절차참가, 압류 또는 가압류, 가처분을 하지 아니하면 효력이 생기지 아니한다(같은 조 제12항).
3.7. 소취하 등의 제한
주민소송에서 당사자는 법원의 허가를 받지 아니하고는 소의 취하, 소송의 화해 또는 청구의 포기를 할 수 없다(지방자치법 제17조 제14항 제1문).이 경우 법원은 허가하기 전에 감사청구에 연서한 다른 주민에게 이를 알려야 하며, 알린 때부터 1개월 이내에 허가 여부를 결정하여야 한다(같은 항 제2문).
이 경우 법원은 감사청구에 적힌 주소로 통지서를 우편으로 보낼 수 있고, 우편물이 통상 도달할 수 있을 때에 감사청구에 연서한 다른 주민은 소취하 등이 있은 사실을 안 것으로 본다(같은 항 제3문, 제8항 후문).
3.8. 비용보상 청구권
소송을 제기한 주민은 승소(일부 승소를 포함한다)한 경우 그 지방자치단체에 대하여 변호사 보수 등의 소송비용, 감사청구절차의 진행 등을 위하여 사용된 여비, 그 밖에 실제로 든 비용을 보상할 것을 청구할 수 있다(지방자치법 제17조 제16항 전문)..
이 경우 지방자치단체는 청구된 금액의 범위에서 그 소송을 진행하는 데에 객관적으로 사용된 것으로 인정되는 금액을 지급하여야 한다(같은 항 후문).
4. 후속조치
4.1. 손해배상금 등의 지불청구 등
지방자치단체의 장(해당 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속 기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속 기관의 장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 해당 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송(지방자치법 제17조 제2항 제4호 본문)에 대하여 손해배상청구나 부당이득반환청구를 명하는 판결이 확정되면 그 판결이 확정된 날부터 60일 이내를 기한으로 하여 당사자에게 그 판결에 따라 결정된 손해배상금이나 부당이득반환금의 지불을 청구하여야 한다(지방자치법 제18조 제1항 본문).다만, 손해배상금이나 부당이득반환금을 지불하여야 할 당사자가 지방자치단체의 장이면 지방의회 의장이 지불을 청구하여야 한다(같은 항 단서).
지방자치단체는 위와 같이 지불청구를 받은 자가 같은 항의 기한 내에 손해배상금이나 부당이득반환금을 지불하지 아니하면 손해배상·부당이득반환의 청구를 목적으로 하는 소송을 제기하여야 한다(같은 조 제2항 전문).
이 경우 그 소송의 상대방이 지방자치단체의 장이면 그 지방의회 의장이 그 지방자치단체를 대표한다(같은 항 후문).
4.2. 변상명령
지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체의 직원에게 변상명령을 할 것을 요구하는 소송(지방자치법 제17조 제2항 제4호 단서)에 대하여 변상할 것을 명하는 판결이 확정되면 그 판결이 확정된 날부터 60일 이내를 기한으로 하여 당사자에게 그 판결에 따라 결정된 금액을 변상할 것을 명령하여야 한다(지방자치법 제19조 제1항).위와 같이 변상할 것을 명령받은 자가 같은 항의 기한 내에 변상금을 지불하지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다(같은 조 제2항).
위와 같이 변상할 것을 명령받은 자는 이에 불복하는 경우 행정소송을 제기할 수 있다. 다만, 행정심판청구는 제기할 수 없다(같은 조 제3항).
5. 판례 및 관련 사건 사고
[1] 아래 나오는 구의회 의정비 반환 소송도 결국 주민들의 패소로 판결이 확정되었다.[2] 서울특별시 서초구가 사랑의교회에 공로를 사실상 영구 점유할 수 있도록 허가한 것은 구민들이 주민소송으로 다툴 수 있는 대상이라고 본 판례이다.[3] 지방자치법 제17조 제4항 각 호에 제소기간 기산일이 규정되어 있으나, 이에 관한 서술은 생략하겠다.[4] 다만, 이 소송참가의 법적 성질이 무엇인지에 관해서는 학설상 논란이 있다.[5] 수계라는 표현을 쓰고 있지만 정작 내용은 가사소송법의 승계 제도와 비슷하다.