행정구역 개편/광역시 폐지

광역시 제도 자체가 원 소속 도와의 완전한 분리를 가져와 광역시-도 간의 광역행정 문제, 잔여 도의 재정 문제 등과 같은 여러 문제점들이 지방행정학계에서 지적되어 왔으며, 일각에서는 아예 광역시 제도 자체를 폐지하고 기존 광역시를 도로 도 산하로 환원해야 한다고 주장하기도 한다. 반면에, 다른 일각에서는 도 제도를 더 문제시하여 이런 문제를 근거로 오히려 도 폐지 개편을 하자고 주장하기도 한다.

2. 근본 원인: 집적과 독점

이러한 문제가 발생하는 것은 광역시-도 병존 체계가 원래 중앙집권성 임명제에서 비롯되었기 때문이다. 1990년대까지 직할시 승격은 곧 발전의 상징처럼 여겨졌고, 이러한 인식은 지방자치제 시행 이후로도 잔재가 남아 광역시 난립과 확장으로 인한 비대화, 그리고 광역시를 분리시킨 걸로도 모자라서 그 광역시에 땅을 뜯기고 쇠퇴해 가는 도(道)의 몰락이라는 문제로까지 나타났다. 따라서 광역시-도가 병존하는 체계를 폐지하고, 광역시보다는 크고 도보다는 작은 광역자치단체로 전국을 개편하는 것이 이러한 문제를 해결하기 위해 필요하다.

광역시 확장 찬성론의 핵심은 지역 거점을 중심으로 한 통일된 행정체계 구성 및 지역 거점도시의 생산력 강화에 있는데, 안 그래도 많아서 골칫거리인 광역시를 갖다가 더 늘려서 난립을 일으키고, 있던 광역시까지도 도(道) 산하 자치시나 자치군들을 흡수하게 된다면 기존의 도가 쪼그라들고 쩌리화되는 것은 말할 것도 없고, 그렇게 해서 광역시에 편입된 지역도 독자 정체성을 상실함은 물론이고 광역시의 자치구로 편입됨으로서 자치권이 축소되거나, 자치권 자체를 박탈당할 수 있다. 그렇기 때문에 거점 중심의 통합된 행정체계를 구성하고 지역 거점도시의 생산력을 강화하면서도 각 지역의 자치권과 독자적 정체성을 유지하기 위해서는 도와 광역시의 이중 체계를 폐지하고, 전국의 자치시와 자치군들을 지역 거점을 중심으로 묶어서 부(府), 도(都), 현(縣), 주(州) 같은 새로운 광역행정 체계를 구성해야 한다고 볼 수 있다. 지역 거점으로의 '집적'은 강화하고, 그 '집적'의 폐해인 '독점'은 극복하기 위해서는 그 집적과 독점의 거점인 광역시를 개편해야 하는 것이다. 각각 인천, 대전, 광주, 대구, 부산 편입 떡밥이 나오고 있는 김포, 금산, 나주, 경산, 양산을 예로 들면, 기존 시와 군은 그대로 유지되면서 소속만 '인천부 김포시', '대전부 금산군', '광주부 나주시', '대구부 경산시', '부산부 양산시'로 바뀌는 것일 뿐이다.

광역시 승격론도 마찬가지이다. 전주시를 예로 들자면 아예 자체를 거점으로 하는 '전주부'를 만들어 버리면 전주를 중심으로 한 통합된 행정체계 구성, 전주부 산하로 편입되는 각 시군들의 자치권과 정체성 유지도 가능하다. 다만 광역행정 문제가 가장 심한 교통 분야는 부로 사무 재통합하는 것은 불가피하겠지만. 안상수가 열심히 뿌렸던 창원광역시 떡밥도 마찬가지이다. 창원시가 경남도에서 이탈한다면 남은 경남도가 쩌리가 되는 건 물론이고, 함안군 등이 창원광역시에 편입된다면 자치권이 축소될 가능성이 높다. 또한 마창진 통합 이후에도 사그라들지 않고 있고, 그래서 재분할 떡밥까지 나오고 있는 마산-창원-진해 간 갈등 또한 근본 해결이 어렵다. 마산합포구와 마산회원구, 진해구가 자치구로 승격하더라도 자치시만큼의 자치권을 갖지는 못하기 때문이다. 그러나 경남도를 폐지하고 '창원부'를 신설하여 산하에 자치시와 자치군을 '창원부 마산시', '창원부 진해시', '창원부 거제시', '창원부 통영시', '창원부 함안군', '창원부 고성군'과 같이 둔다면 광역통합도 성취하면서 각 지역의 자치권과 정체성도 유지할 수 있다.

결국 이러한 떡밥들을 효율적으로 중재하기 위해서는, 지역 거점으로의 '집적'은 확대하면서 광역시 체계의 존재에 따라 발생하는 '독점'을 극복하는 것을 광역행정구역 체계 개편의 기본 방향으로 잡아야 할 것이다.

3. 도의 몰락

지방자치법 등에 광역시 승격을 위한 기준이 명확하게 없으나, 보통 인구가 100만을 넘겼거나 근접하고 다른 지역의 도움 없이 독자 생활권을 구성하여 광역시 승격 후에도 문제없이 살아갈 수 있을 때 승격되었다. 그러나 인구 100만 컨센서스가 만들어진 1960년대(부산직할시 분리)에야 인구 백만이면 '징그럽게 큰 도시'였을지 몰라도 현대의 기준으로 과연 적합한지 의문이 제기될 수 있다. 또한 광역시 자체가 도와 동일한 권한을 갖는 제도라서, 필연으로 기존 상위 도에서 분리할 수밖에 없는데 여기서부터 문제가 생겼다. 광역시는 도와 동급인 지방자치단체인데, 광역시로 승격되려면 당연히 도에서 분리되어야 한다. 따라서 처음에 한두 군데 광역시로 승격시켜줄 땐 큰 문제가 없으나 점점 승격시키다 보면 도내의 알짜배기 도시들이 다 빠져나가므로 기존 도의 기반을 열악하게 만드는 상황에 이르게 된다. 그러니 점점 신흥 광역시급 도시들이 탄생해도 이들 도시를 광역시로 승격시켜줄 수도 없고, 그렇다고 그대로 두자니 날로 증가하는 도시의 행정수요를 적절히 대응하기 어려워지는 상황이 온 것이다.

이에 수원, 고양, 성남, 용인, 창원 등 5개 도시는 "인구 100만도시 행정체제에 대한 연구"를 진행하는 등 독자 자구책을 마련하여 정부에 건의하고 있으며 이후 특례시의 성립으로 현실화되었다.

4. 광역시의 난립

대한민국은 광역시가 너무 많다. 현재 남한 영토에만 광역시만 6개이며 특별, 특자시까지 합치면 8개이다. 게다가 남북통일까지 된다면 평양시, 함흥시, 남포시, 청진시가 광역시로 승격될 수도 있다. 웬만한 나라들은 독립시를[1] 따로 두지 않거나, 수도만을 독립시로 두고 있거나, 두세 개 정도가 독립시다.[2] 그나마 독립시가 많은 편에 속하는 베트남이 5개, 대만이 6개(이들 나라에선 직할시라 부른다)인데, 대만에서 한국의 도와 동격이라 여길만한 타이완성은 2018년 이래로 정부가 해산되었고 그 이전부터 타이완성은 유명무실하였다. 타이완성의 시와 현은 타이베이 중앙정부의 직할하며 대만이 직할시를 저리 많이 둔 건 직할시 제도 개편을 통한 행정구역 광역화에 가깝고[3] 그 조차도 타이베이 외의 직할시들의 승격에는 정치적인 요인도 상당히 들어간 것이었다. 또한 베트남은 인구로는 남한의 1.9배, 면적으로는 남한의 3배 이상이다.

5. 일부 광역시 폐지와 광역시의 자격

광역시는 존치하되, 규모가 작은 일부 광역시만 폐지하자는 주장이다. 대표적으로 울산광역시가 폐지론자의 비판 대상이다. 울산광역시 문서에서도 볼 수 있듯 다른 광역시와 다르게 애초에 인구가 적고, 따라서 오히려 인구가 더 많은 수원시나 비슷한 창원시 등 각종 시들의 광역시 승격 요구를 하게 만들었으며, 때문에 울산이 폐지론자에게 주로 공격받는다.

반면 울산의 광역시 존치를 주장하는 측에서는 경제규모 면에서 충분히 자격이 있다고 주장한다. 울산의 1인당 지역내총생산과 지역총소득은 2021년 기준 전국 1위, 1인당 개인소득은 서울 다음으로 2위로 상당히 높은 수준의 경제력을 갖추고 있으며# 인구수의 잣대만으로 광역시 자격을 들먹이는 것에 반대한다. 수원이나 창원 등 광역시 승격을 요구하는 도시들의 경제규모는 울산에 크게 미치지 못한다.[반론]

6. 위성도시 문제

이른바 지방행정학에서 말하는 '잔여지역'(rump county)의 문제이다

서울과 부산, 대전의 경우 위성도시들의 행정을 세 개의 광역지자체가(서울-인천-경기, 부산-울산-경남, 대전-세종-충남) 나눠 하기 때문에 그 사이에서 알력이 많이 발생한다. 수도권 광역버스 입석금지 대란도 그러한 알력이 빚어낸 결과물. 매립지 등의 님비, 핌피 현상을 조율할 주체가 없다시피하고 낙동강의 경우 5개 광역단체가 관리한다. 또 김해와 부산, 광명과 서울을 광역 단위에서 다른 곳에서 관리하고 통합관리할 곳이 중앙정부 밖에 없으니 애로사항이 꽃필 수밖에 없다. 넓은 도시권을 담당할 주체가 필요한데 도심과 위성도시가 분리되어 있으니 도농분리시와 비슷한 문제가 나타나는 것이다.

이 문제는 도 존치론자나 도 폐지론자나 양측에서 모두 지적하는 기존 지방행정체계가 안고 있는 광역행정 상의 문제점.

7. 광역시 폐지론의 근거

도 존치론 강경파에서 주장하는 내용.

위와 같은 문제 때문에 행정구역 개편 담론에서 광역자치단체를 전면 개편하자는 목소리가 나오기도 한다. 도(道) 체계를 중시하거나 미국처럼 하나의 국가에 준하는 자치권을 도에 줘서 연방제를 주장하는 사람은 광역시를 도(道)로 환원하거나 각 도를 주(州)로 개편, 광역시를 주(州)로 환원하자고 주장한다. 주로 자치시, 자치군 단위의 기초자치단체 중심의 풀뿌리 지역자치를 중시하는 입장에서 많이 그렇다. 도-광역시 통합론은 도와 광역시 간 광역행정 상의 마찰을 원천 해소하자는 점에서는 통합론의 맥락과 맞닿으나, 기존 광역시를 여러 개의 일반 자치시로 쪼개자는 주장을 하는 경우가 많기에 분리론의 맥락에 더 가깝다고 볼 수 있다.

전국을 광역시나 부로 개편하는 것도 정부와 시(市) 사이의 중간 조정자 역할을 없애는 것이기 때문에 행정상의 문제가 발생할 수 있다. 무엇보다 태백시와 같은 소도시에게까지 광역시 지위를 줄 수는 없을 것이 명백한데 그렇다면 당연히 주변 도시들과 합쳐서 광역시가 되어야 할 것이다. 그렇게 되면 흡수되는 도시들의 정체성 상실 논란이 발생할 수도 있다. 이런 문제는 단층제 위주의 도 폐지 개편인 경우에 해당되며, 양층제를 유지하면서[5] 도를 폐지하는 경우라면[6] 상황은 달라질 수 있다.

7.1. 반박

현 도의 설정은 조선 시대에 획정된 것이라 도시화가 이루어진 오늘날의 광역 행정에 적합하다고 보기는 어렵다. 광역행정이 필요하더라도 새로운 광역 체계를 마련할 필요가 있다. 광역시 체계(주로 동일생활권, 동일도시권 내의 통합된 광역행정 구현을 중시하는 입장)를 중시하는 사람은 아예 도(道)를 폐지하고 전국을 광역시나 부(府)로 개편하자고 주장한다.

광역시를 다시 도로 편입시킬 경우, 광역시 내 구(區)의 자치권과 구의회 문제를 어떻게 처리할 것이냐?는 문제가 있다.한 번 자유를 주는 것은 쉬우나, 그것을 회수하기는 어렵다. 회수야 어찌저찌 한다 해도, 심하면 도내 인구 절반까지도 점하는 수위도시의 존재 자체가 도정에 있어서 껄끄러워질 수 있다. 이게 극단적으로 터지는 케이스가 일본의 오사카부. 규정상 오사카시가 오사카부의 하위행정구역이지만 오사카시 혼자 부 인구의 1/3을 점하고 있다보니 시청이 부청에 맞먹으며 오만 난장판이 벌어지고 있다.[7] 사실 일본의 정령지정도시 체제가 한국에서 광역시 폐지론의 대표적인 근거로 활용되고 있지만, 정작 파고들면 정령지정도시 체제야말로 현 안의 현을 두는 이도저도 아닌 시스템이라, 한국에서 무턱대고 받아들이기도 곤란한 측면이 있다. 한국으로 치면 경기도 인천광역시같은 모양새. 정령지정도시는 심지어 시장이 현청을 거치지 않고 직접 중앙정부와 접촉이 가능하도록 되어 있다. 수도권 9도현시 수뇌회의도 도쿄도와 4개 현지사, 5개 정령지정도시장이 동급으로 참석한다. 한국에서도 충북도의 절반 이상을 점하는 청주시청과 충북도청 사이의 관계가 썩 편하지는 않은 상황.

마찬가지로 부산시 인구는 경남도, 대구시 인구는 경북도, 광주시 인구는 전남도 전체 인구와 맞먹는다. 심지어 부산시는 아직까지는 경남도보다 인구가 더 많다. 2020년 8월 기준으로 부산광역시 인구는 340만 명이고, 경상남도 인구는 333만 명으로 부산시 인구가 7만명 더 많다. 심지어 이 격차도 엄청나게 줄어든 것으로, 1996년 부산시 인구는 380만 명 vs 경남도 인구는 250만 명으로 부산시 인구가 130만 명이나 더 많은 시절도 있었다. 울산광역시 인구(승격 당시 88만 명)을 더해도 부산시 380만 vs 경남도+울산시 340만 명으로 부산의 승리. 대전시는 현 충남도 인구의 71% 수준이고 울산시는 현 경남도 인구의 33% 수준이다. 이에 대해 광역시의 자치구를 시로 승격하면[예시] 어느 정도 해결된다는 주장이 있지만 이것도 역으로 고도로 통합되어 있는 생활권을 억지로 여러 개의 이권단체로 만들어서 쓸데없이 갈등의 요소만 발생시킨다는 문제가 있다.

[1] 특별시, 광역시, 특별자치시 3개의 독립시를 두고 있는 대한민국처럼 독립시의 명칭이 난립하는 사례는 전세계적으로 없다시피하다.[2] 유럽의 대부분의 나라는 수도도 상위 행정구역을 두는 경우나 수도 한 도시 정도만 직할시로 두는 경우가 대부분이다. 유럽에서 복수의 직할시로 가진 나라들의 예를 보면, 독일 - 베를린, 함부르크, 브레멘 3개(그나마 함부르크와 브레멘은 과거 독립 도시국가였던 것의 유산으로 독립시로 남은 것이다.), 러시아-모스크바, 상트페테르부르크, 세바스토폴로 3개 등이다. 드물지만 라트비아처럼 직할시를 9개나 지닌 국가도 있지만 소국인 라트비아 국토의 특성상 도농분리의 시에 가깝다.[3] 대만의 직할시는 타이베이를 제외하고는 기존 중심도시와 주변 현을 합쳐서 직할시로 개편한 것이라(예-신 가오슝시=구 가오슝시+구 가오슝현) 중심 도시권보다 면적이 훨씬 크게 책정되어 도시화가 되지 않은 지역도 직할시에 속한다. 한국으로 따지면 충청남도+대전광역시=신 대전광역시로 만들어놓은 셈.[반론] 그러나 광역시는 광역행정의 필요에 의해서 만드는 것인데, 그 필요는 인구 및 인프라에서 오므로, 당연히 광역시는 인구와 인프라가 필수적으로 요구된다. 광역시는 졸부들의 타이틀이 아니므로, 울산이 광역시의 자격이 부족하다는 의견도 있다.[5] 즉 옛 23부제와 같이 광역시나 부가 하위 시군을 관할하며 중간 조정자 역할을 하는 형태로[6] 사실 이런 식의 도 폐지안은 분도론에 가깝긴 하다.[7] 이 때문에 하시모토 도루는 오사카시의 해체와 자치구 재편을 통한 오사카도 승격을 주장하고 오사카도 전환 주민투표를 실시했지만, 이 역시 오사카시 지역의 반발로 인해 승격이 부결되면서 무산되었다.[예시] : 용인시를 용인광역시로 승격하는 대신, 기흥시, 수지시, 처인시로 쪼개서 해결한다.